推進新型城鎮化的若干重大問題

周天勇

（作者系中共中央黨校國際戰略研究所副所長，教授、博士生導師）

推動未來中國經濟發展主要有四個因素：城鎮化進程，有效率、有活力的民營經濟的發展，科技創新，人民幣國際化形成人民幣經濟。城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段，也是中國未來發展的重大戰略。在城鎮化過程中，只有厘清若干重大問題，才能順利推進城鎮化進程，解決發展中的問題。

城鎮化是人類社會發展的規律，是發展服務業的依托

城市化的比例即城市人口的比例是聯合國確定的重要發展指標。全球70多億人口，有50%以上住在城市里。長期以來，我們對社會主義建設立足于農村還是城市爭論不休、搖擺不定。推進新型城鎮化，從經濟學的角度看，可以實現專業化、規模化的分工協作，從而獲得集中經濟；降低基礎設施的成本，提高其承載效率，集中信息、商品物資，大大節約了交易費用。從家庭社會學的角度看，城市的工作、創業機會比農村多，利于農民干事創業。從現實的問題講，孩子的上學、年老時的看病，農村非常不方便。另外，國內外的實踐表明，“三產”、服務業的發展是衡量生產社會化、現代化水平和市場經濟成熟程度的重要標志，是優化資源配置、提高經濟整體素質、效益、效率的有效途徑。我國第三產業發展依然比較落后，而第三產業發展的依托就是城鎮化帶來的服務業的發展。因為服務業發展的第一個要求就是密集的人口容量，這在農村很難做到。服務業是消化大量農村剩余勞動力的主力軍，目前，由于服務業不發達，大量農村青壯年閑置在家，既不利于農村規?；洜I、縮小收入分配差距，也造成土地資源的浪費，更不利于污染的治理。我們不能逆規律而行！

新型城鎮化是未來中國持續增長的強大動力

改革開放30多年來，中國經濟保持增長一方面靠出口拉動。出口拉動靠的是廉價的勞動力、便宜的土地、資源的消耗以及環境的代價。另一方面，搞投資拉動。2008年、2009年的教訓是比較深刻的，當時發行了很多人民幣，導致物價持續上揚、房價暴漲。因此，中央在轉變發展方式的時候強調，要從過去外需為主的方式轉變為以內需為主拉動經濟增長。

拉動內需主要依靠增加消費需求，但是消費需求從何實現？內需從哪里來？推進城鎮化是解決問題的出路。諾貝爾經濟學獎得主、美國哥倫比亞大學經濟學教授斯蒂格利茨斷言，21世紀對世界影響最深遠的有兩大事件，一件是美國高科技產業的發展，另一件就是中國的城鎮化。我認為，低收入人群到城市里謀生，勞動力資源重新配置，人口、市場、工廠、生產要素的聚集，本身就是一個推動經濟增長的過程。另外，人口一旦增加，就需要對城市進行交通、基礎設施、住房、商店、醫院、學校等建設，從而提供就業、就醫、就學保證，整個建設過程就是拉動經濟增長的過程。而且一旦農民進入城市后收入提高了，他們的生活、消費方式也會隨之改變，這種改變就會帶來消費的增長。

新型城鎮化的目標是形成現代社會的城市形態

推進城鎮化的第一個目標是增加城市的數量。我國城市數量太少，才660多個，有些縣城雖然已經達到20多萬常住人口了，卻還被稱為縣。雖然美國只有3億多人口，卻有很多城市。在很多國家，幾萬人也是個城市。我們未來能不能有7000座、10000座城市呢？新型城鎮化的第二個目標是從體制上把城市和鄉村分清楚，市、縣分開。市就是市，縣就是縣。農村由縣管，城市不去管莊稼。新型城鎮化的第三個目標是形成合理的大中小城鎮、城市體系。既不能一味地強調大城市，也不能一味地否定大城市而發展小城鎮。發展什么規模的城鎮和城市，應該由市場調節，由人口的流動解決。政府只能引導，但是絕對不可能主導。政府只要做好配套，做好物的城市化與人的城市化統籌推進、產業化和城市化統籌推進、地面建筑和地下基礎設施統籌推進就可以了。新型城鎮化的第四個目標是形成中國的城市圈、城市群、城市帶。發展比較好的長江三角洲、珠江三角洲、環渤海地區，已經形成了城市帶、城市群、都市群。城鎮化過程中，應該形成網絡性的城鎮化，或者城市網絡，每個城市都是一個節點。高速公路、鐵路把這些節點連接起來，就是現代社會的城市形態。

推進新型城鎮化必須解決兩大難點

新型城鎮化不是簡單地搞房地產、修馬路，更不是賣地。一些地方通過政府賣地實施土地財政,大量投資房地產，或者搞行政中心，建一些政府大樓、新區、高爾夫球場。這不是真正意義上的新型城鎮化，只是建設城鎮化、房地產城鎮化、土地財政城鎮化。推進新型城鎮化必須解決以下兩大難點：

第一，如何建設一個創業型、充滿活力的城市？習近平總書記就是把集體主義和個人奮斗結合起來闡述“中國夢”的。他指出，在我們這個社會，每個人都有機會，只要堅持不懈地奮斗就能出彩、就能成功。因此，新型城鎮化最重要的內容就是鼓勵進城的人有創業精神。要實現這個目標，兩項制度的建立非常重要。一是教育公平。加大教育投入，把義務教育從9年擴大到12年，給每個人公平、同等的能力。不能因為窮人上不起高中、大學，從而導致富人的能力比窮人強。如果真是如此，那么過去的城鄉貧富差距就會在城鎮新移民的代際之間進行轉移、繼承。二是形成底層人士向上流動的制度。政府要創造條件，保障絕大部分人只要有能力、勤奮努力就能成功，這里主要指創業的準入條件、政府監管、稅費水平等創業環境。如果政府設置的準入條件特別高、稅費特別多，那么底層人士就失去了向上流動的通道。只有這個通道順暢，才能產生更多的中小企業和中產階層。

第二，如何用多種方式解決就業人口的住房問題？目前，我國有3億多人在城里租住，很多人將收入的40%交給房東，從而形成房東和房客兩個階層。在中國人的傳統文化里，租房子住總有一種寄人籬下的感覺。住房問題如果繼續這樣延續下去，那么未來必定會導致社會的撕裂，直接影響新型城鎮化建設。

政府要采取一系列綜合辦法，使居民的收入增長快、房價上漲慢，把房價穩住，讓老百姓買得起房子。特別是要采取多種形式解決進城農民的住房問題，允許小產權房、集資建房等形式存在。我認為，這不是小產權房是否合法的問題，而是保證幾億人住上房子的大事。既然如此，就需要變換思路，采取多種渠道，不要只建價格昂貴、農民買不起的商品房，而不去尋求其他出路。只要老百姓能住上房子、能安居，就是政府最大的目的。

推進新型城鎮化的關鍵是調整、改革土地制度

新型城鎮化首先遇到的是土地和住宅，所以土地制度改革在新型城鎮化過程中是繞不開的。如果一大堆農民被剝奪利益，而房價又偏高，那么城鎮化就走入死胡同了。因此，調整改革土地制度的第一要務是擴大土地供應。在不破壞濕地、不破壞環境的前提下，我們完全可以改造出幾億畝地滿足城鎮化用地，而且還可以解決食品安全問題。第二，實現權利平等、等價交易。我們現在的土地有個人、集體和國家三種所有制，市場經濟的基礎是產權，它要求不同所有者之間遵循權利平等、等價交換原則，但現行的土地征用制度并沒有按照這個原則執行。也就是說，我國現行的土地征用制度沒有合理的理論基礎，而是表現為政府廉價征收農民土地，進行暴利倒賣。因此，要保護農民的財產利益，在征用宅基地、土地的時候，應給予他們合理的補償，讓進城的農民能有一部分錢到城市里買房子。第三，全部土地國有化，延長土地年限，明確土地產權，確權發證。土地全部國有是必須的，但是使用期要延長。農民的耕地、林地、宅地可以繼承、入股、抵押，并通過辦證明晰產權。第四，廢除現行土地拍賣制度，土地平等入市、掛牌交易，按市場價格等價交換。政府把群眾的土地廉價收購來高價拍出去是不合理的。最近，國土部在進行改革，一些省份試點集體用地直接進入建筑市場，這個方向是對的，要盡快在全國推廣。第五，廢除土地出讓金，改為土地交易稅和房產稅。土地出讓金是向窮人征稅，房產稅和土地交易稅、不動產交易稅是向富人征收。一定要把政府收入的渠道扭轉過來，改革、廢掉出讓金，開征不動產交易稅和房產稅。

推進新型城鎮化需要綜合配套推進

推進新型城鎮化需要處理好四種關系。第一，處理好建設城鎮化與農民市民化的關系。不能認為只要建好了城市，農民進城的所有問題都能得到解決，這是一個比較重大的問題。第二，處理好城鎮化和工業化的關系。城市要發展必須依靠產業，沒有產業的城鎮化行不通。第三，處理好推進城鎮化與農業現代化的關系。不能城市發展起來后，農村沒人管，窮下來了。第四，處理好城鎮化過程中政府利益與農民、居民利益的關系。

推進城鎮化需要六項配套綜合推進：第一，擴大土地來源。推進城鎮化首先要把土地來源空間擴大，如果沒有地，推進城鎮化就是一句空話。第二，吸引人口和擴大城市規模。城鎮化的目的是擴大城市，把人吸引進來。第三，發展產業。不能城市建起來了，地也有了，卻沒有產業支撐，多種要素需要相互協同發展。第四，鼓勵創業，促進就業。城鎮化推進之后，雖然也發展了一些產業，但是有的產業能增加稅收、GDP，卻不能解決就業問題。解決就業還是要靠鼓勵創業，增加勞動力需求。第五，多種形式解決進城人口的住房問題。第六，改革和調整公共服務保障體系。農民雖然基本上都參加了農村合作醫療，但到城里后，醫療卻并不能接軌。所以，必須建立一種體系、一種制度保障進城農民不能因病致貧，要讓他們看得起病。中國已經步入老齡社會，養老也是一件大事。在這個問題上，既要考慮公平和正義，也要考慮財力。六位一體綜合配套推進城鎮化才是正確的思路。

城鎮化是穩定地、持續地保證我國經濟增長的動力來源，推進新型城鎮化是唯一必然的選擇。我國城鎮化的目標是未來中國城鎮人口達到80%，每個人通過自己的努力可以實現美好生活。只要解決好若干重大問題，就一定能建設和形成一個人人努力、有競爭、有效率，并有國家兜底的、充滿活力的社會。