對泰州土地流轉與集約經營的思考

景云祥

（作者系中共泰州市委黨校教授）

推進土地流轉是實現集約經營，發展農村產業，促進集中居住與改善農民生活的基礎與前提。多年來，泰州市以探索試點開展土地流轉，以集約經營提升用地效益，以節約原則指導村鎮建設，全市三市三區都有一些土地流轉方面的典型，提供了土地流轉的多種樣式。當前，泰州應當在總結先行先試村鎮的經驗的基礎上，進一步推廣農地流轉、推進集約經營、發展現代農業，不斷促進泰州農業、農村和農民的現代化。

一、構建土地流轉導向機制，有效推進土地集約經營

促進農村承包土地的流轉，在于促進集約經營、發展現代農業、提高產出效益。從以往土地流轉成功的經驗看，達到上述目的的關鍵點在于將土地流轉到擁有實力、熟悉市場、懂得技術、善于經營的生產經營主體那里。為促進土地流轉達到預期目的，今后土地集約經營中，不僅需要精心培植新型農民、新型農業經營主體，承載土地集中經營，而且要努力構建節約集約用地利益誘導機制，引導土地流向新型農業經營主體那里。

引導土地流向新型農場主、種養大戶。將土地流轉給農村經濟發展中本鄉本土產生的經營主體，是土地流轉的主要方向。目前泰州市誕生多家家庭農場，出現一批種養大戶：靖江市生祠鎮田宇靖辦起家庭農場，集約經營近200畝土地；姜堰興泰鎮西陳莊村吸引橋頭鎮種糧大戶楊桂明、馬民元到該村承包845畝土地，促進了土地流轉與集約經營。這些經營主體對農村有感情，他們的發展不僅能提升農村的內生發展能力，更能在發展中切實讓廣大農民得益。要大力培育新型農場主、種養大戶，拓展土地流轉渠道，促進土地流轉。

引導土地流向涉農龍頭企業。大力培植龍頭企業，通過把土地流轉給農業領域的龍頭經營企業實現土地集約經營；或通過公司+基地（合作社）的外部合作模式實現土地的集約經營，在集約經營中提高農業的產出效益。如興化市涉農龍頭企業發展水平較高，其在市場發展中孕育產生的脫水蔬菜龍頭企業，帶動了基地農民土地在流轉之上的集約經營。今后，要推廣這種模式，更好促進土地流轉與集約經營。

促進土地向外包組織、托管組織流轉。泰州以往農村集體經營中，出現了農機組織轉變而來的托管組織、外包組織，農民群體可以集中將生產的整個生產過程或生產中的某個環節委托托管組織、外包組織經營。興化陶莊近年來探索的“土地托管”模式，實現成片土地的托管經營，收效十分明顯，要不斷推廣。

引導土地流向工商業資本。近年來，工商業資本看到發展現代農業前景光明，投資參與到土地的集中經營中來，如靖江實力雄厚的房產開發商到生祠鎮投資新辦農業生態園，興化戴南私營企業主投資辦農場，這種投資取向，要值得重視與加以引導。要通過宣傳讓更多經營者看到投資農業的大好商機、美好前景投資農業，為土地流轉、集約經營增添動力。

二、構建土地流轉運作機制，穩步推進土地流轉

現在土地流轉主要方式有：交換、置換；轉讓、轉包、出租、托管；土地入股分紅。推進土地流轉，必須先易后難、穩步推進。

注重通過置換、交換促進土地成片集約經營。實現促進土地集約經營必須具有一定的土地規模，必須通過土地交換、置換在相當規模的片區發展現代農業。在土地集約經營中，由于片區內農民知識技能等的限制，打工僅能作為輔助的謀生行為，打工收入還不能給農民提供有保障的生活，農民對土地承包經營權的依賴度很高，仍有農民不愿、不能參與到土地集約經營中，需要在當地基層政府、村民組織引導下，與片區外部愿意流轉土地的農民置換土地，讓愿意與不愿意參與集約經營的農民達到他們的目的，由此促進片區整體集約經營的開展。以往，姜堰沈高河橫村通過土地交換將土地成片開展集約經營，發展生態農業。今后，農村土地流轉中，當規劃的集中經營片區中仍有堅持自己分散經營土地的農民時，要通過與片區外農民交換、置換土地，既保證片區整體的集約經營，又保證相關農民的自營權利。為促成土地流轉，汲取以往的經驗教訓，要認真考慮土地級差，促進交換、置換形式的土地流轉。

注重土地轉讓、轉包向土地出租、托管轉變。土地轉讓、轉包、出租、托管出現在農地由小生產農戶向新經營主體轉移過程中。現實中，農民隨外出打工增多而從農業生產中流出，新型農業生產主體介入農村經營，都促進了農村土地的流轉。起初土地流轉形式主要是轉讓、轉包，如高港胡莊鎮由于外出打工農民多，土地轉讓、轉包頻繁；而沈高河橫村則是由于現代農業經營組織的介入，當地通過土地置換將土地集中成片，再通過轉包把土地流轉給現代農業經營組織發展現代農業。今后，土地轉讓、轉包仍是農村存在較多的土地流轉形式，要強化對土地轉讓、轉包的引導，把對外輸出勞動力與引進現代經營組織結合起來，使土地轉讓、轉包能夠不斷提高土地經營效益。不過應當看到，由于物價上漲等原因，土地轉讓、轉包不利于農民長期利益的保護，現實中農民市場意識、權利意識的覺醒，他們更多要求土地流轉更多以土地出租、托管形式出現。相比較而言，土地出租將合同期內所有環節的土地經營權交給現代農業經營主體經營，以提高農業經營效益；土地托管可以是全程也可以是將合同期內一些環節的土地經營權交給現代農業經營主體經營以提高農業集約化經營水平，更為靈活。當前，土地出租、托管形式逐步成為農村土地流轉的最主要形式。世界銀行的一份研究報告《2030年的中國》也認為租賃是中國土地流轉的主要形式。今后，適應這種要求，實現土地集約經營中應推進土地更多以出租、托管形式流轉：對外出打工人數多或本地工商業轉移人口多的村鎮，土地流轉更多應采取出租形式；而對城鎮化、工業化等還不能大量轉移農業人口的鄉鎮，農業仍是農民主要的謀生手段，這時應采取托管形式，在保留農民對一些環節的經營權時，在一些環節適度引進現代農業經營的元素提高農業生產效益。

穩步地發展土地入股經營的土地流轉方式。土地流轉中入股分紅，主要有兩種情況，一是土地流轉后從事工商業，農民以土地入股分紅；二是土地流轉后從事現代農業，農民以土地入股參與分配。今后，由于土地流轉的紅線限制，更多的土地流轉將發生在推進現代農業發展過程中。由于土地入股分紅流轉方式的復雜性，在推進這種土地流轉上應持審慎態度。同時，應借鑒先進地區的經驗，以改革創新為基礎有所作為：一方面，需要在效率性上作出努力，現有的集約經營主體主要是股份合作制的經營主體，要探索合作制向股份制的轉化，以股份制更優的內部治理結構取得更高的生產經營績效，讓農民在以土地入股后能夠按股份享受到發展現代農業、現代產業的紅利；另一方面，需要在規范性上作出努力，如讓農民通過確定的標準、規范的程序參與土地剩余索取權的分配，保證農民在參與土地增殖收益中，使土地不僅成為農民基本生活的保障，而且成為幸福生活的保證。

三、構建農民權益保障機制，保證農民分享土地收益

我國農民的土地權利因為土地流轉內容不同呈現不同內容。在土地流轉中要切實維護農民的各種土地權益。

在承包土地使用權流轉中注重權益保護。在承包地土地流轉中，要充分尊重農民對承包土地的自主權。土地流轉后的用途區分為公益性用地和經營性用地。公益性用地帶有一定的強制性，但要對農民作必要補償；非公益性的用地，與農民應該有一個聽證和協商的程序，要建立與農民商談達成共識的機制，遵循自愿原則流轉農民土地，不能強制流轉農民的土地，防止農民土地“被交易”。還要尊重農民對承包土地的收益權，在土地流轉中，建立科學的土地承包經營權流轉價格的定價體系，在綜合、動態考慮農地自然因素、社會經濟因素和國家政策因素等多種因素的情況下，科學開展農地流轉定價工作；價格通常由市場確定，但需要政府也要有所作為，應當制定土地承包經營權流轉指導價，遏制不利土地流轉與損害農民利益的市場價格波動，并制定最低價格限制，以防控在土地集約經營沖動下不惜犧牲農民權益進行土地流轉的做法。高港胡莊鎮在推進土地集約經營中，提出指導價，既考慮到土地集約經營者的支付能力，更注重農民的利益，這種做法值得其他地方借鑒。該區許莊街道的喬楊社區在推進土地集中經營中，考慮到土地流轉中貨幣支付受通貨膨脹影響比較大，為保護農民利益，在合同中確定以實物作為支付方式，有利于農民利益的保護。

在宅基地流轉過程中，要尊重農民對土地的用益物權。宅基地流轉主要通過置換進行，特別是不少村鎮通過集中居住推進新農村建設中，通過大量置換土地的用益物權，改善了農民居住，改善了村鎮面貌。在這過程中，各地村鎮堅持“增減掛鉤”確保增減平衡。實際操作中，由于新宅基地有用地上限的限定，實行集中居住節約了用地，即農民的一部分宅基地的用益物權轉讓出來。這種情況下，農民轉讓一部分權益后通過什么方式得到補償呢？一些村鎮以集中居住后對公益設施的用益物權換取節約出來宅基地的用益物權，如生祠鎮推進集中居住，農民進入集中居住地，必須讓出原宅基地的用益物權。進入集中居住地后農民只要付出新建住房的成本價，不需支付公共設施建設費用，即他們轉讓出一部分土地用益物權后可以獲得集中居住地公共設施的用益物權。這樣在節約土地的同時，保證了農民權益不減少。高港區許莊街道喬楊村實施集中居住中，則通過建設一些商業用房，以其收益作為入住集中居住地農民今后的物業費用，實際是以農民節省宅基地用益物權換取公共服務。這些維護農民權益的可行做法，值得借鑒推廣。

在集體征用土地過程中，要尊重農民對土地的各種權益。農村土地流轉還表現為將村民承包地征用為集體經濟的用地或村鎮建設的用地。在這方面，現實中一些地方有較大的隨意性，有些地方在土地流轉中將更多土地變成承包地、宅基地之外的集體土地以及其他土地資產形式，在實際中，一些地方未能公開這種土地投資收益并惠及農民，而是作為村干部開銷的“小金庫”；有的甚至與開發商合謀，低價流轉土地，為和諧農村建設留下隱患。在土地征用為集體經營用地與公共建設用地后，農民對土地擁有補償權、剩余索取權。目前，農民在這方面權利束不完整，應當保存農民對土地未來增值價值的求償權、索取權。今后，在征用土地中給予農民必要的補償外，并要將承包地、宅基地之外的集體土地以及其他土地資產、資金的收益量化到人，使集體經濟組織成員能了解、掌握自己所在集體的家底，將農民對集體資產的收益權、剩余索取權坐實。戴南董北村在實行土地入股分紅中，逐年提高分紅的數額，體現了對農民土地剩余索取權的尊重，這種價值理念應成為土地征用中普適的價值理念。

四、完善土地流轉服務機制，保障農地流轉順利推進

培育市場，保證土地流轉的市場化運作。要以現有不少鄉鎮的農村土地流轉服務中心為依托，建立土地流轉市場提高土地使用效率。培育市場，不僅要有場所，還要提供服務，要建立農地使用權流轉交易信息網絡，提供流轉供需的數量、質量、區位、價格等信息，要建立場內交易平臺保證交易通過場內書面合同協議增強土地流轉的穩定性。另外，要完善土地市場土地流轉程序。當前，由于農民簽約能力的限制，泰州不少農村采取的土地流轉程序是：經由土地流轉市場，土地出讓者以自愿、有償為原則，將土地流轉給村委會，并通過村委會獲得合同、協議確定的流轉收益；土地集約經營者從村委會獲得流轉土地，支付流轉費。土地流轉雙方要分別與村委會簽訂流轉委托書和流轉合同，按照市場誠信、互利原則流轉土地；流轉價格由雙方協商，定價中雙方出價出入較大時，委托第三方按照市場價格定價；特別要建立政府監控機制，防止“利益輸送”損害農民利益，防止“土地生財”犧牲農民權益。

發展中介，為土地流轉提供完備服務。建立和完善農地流轉中介組織，發揮其在農地流轉中降低交易成本、減少交易風險、實現規模效益、規范流轉管理等功能。要積極培育和發展價格評估機構、法律政策咨詢機構、委托代理機構、合同管理機構、土地融資機構、農業保險機構及土地流轉仲裁機構等服務性組織，保證農村土地承包經營權流轉的健康有序進行。要盡快出臺農村土地中介服務組織的行為規范及管理辦法，如機構資質認證、人員資格審查、業務收費標準等，以保證流轉中介服務組織的規范運作。政府還要為中介組織開展業務提供幫助，如工商部門提供土地交易標準合同文本，提高服務的規范水平；再如通過減少稅費為起步中的中介組織提供政策上的幫助。

強化管理，實現土地流轉的政策導向。在做好確權工作的同時，要強化土地流轉的政策導向。要加強基本農田用途管制，在統籌城鄉發展的新階段，新一輪“圈地”可能由城市向農村蔓延，在農地集約經營中，要設檻進入。目前，興化市戴南鎮在土地流轉中根據具體情況為土地流轉設兩道門檻：一是要求資本主要投向糧食種植業，即“禁止非農化，防止非糧化”。二是要求新投資者不是有錢就行，必須在農業方面懂管理、有經驗、會經營，對土地懷有感情。這有助于防止土地流轉給農業生產、糧食安全帶來的風險，值得借鑒。要控制土地城鎮化的速度，在推進城市建設與集中居住中，要保證人的城鎮化的速度快于土地城鎮化的速度，要以“用地增減掛鉤”防止農田、特別是基本農田違法轉為建設用地，還要防止一些地方鉆“用地增減掛鉤”空子，模糊土地產權和利用邊界規避土地用途管制，以低劣土地沖抵建設占用的良田。