關于構建和完善國有企業效能監察工作體系的思考

程衛

摘 要：本文從公司治理理論和管理控制理論出發，對企業效能監察進行了理論上的界定。在此基礎上，對當前國有企業管理中效能監察工作上存在的認識、機制、監察合力、工作方法等四個方面問題進行了重點分析，并從擴大監察范圍、健全監察制度、形成監察合力、提高監察能力等四個方面入手，對構建和完善國有企業效能監察工作體系提出了合理化建議。

關鍵詞：企業管理；效能監察；工作體系

現代管理學理論認為，科學的決策系統、高效的執行系統、靈敏的信息系統和嚴密的監督系統，是構成企業管理的四大核心要件。嚴密的監督系統是其余三個系統科學化、制度化、規范化運行的重要保障。近些年來，隨著國有企業改革的不斷深化和現代企業制度的日臻完善，效能監察工作不斷建章立制，深度參與國有企業管理，內容不斷深化，領域不斷拓展，覆蓋面逐步擴大，在規范管理、提高執行力、預防腐敗、防范風險方面取得了積極成效。但面對改革發展的新形勢，企業的經營環境、目標、手段、方法發生了很大的變化，一些國有企業中，由于體制和制度不夠完善，管理和監督不夠到位，圍繞重大投資決策、成本管理、產權轉讓等一系列新情況新問題，效能監察工作未能得到深入持續開展，瀆職、腐敗、侵吞國有資產等違規違紀現象時有發生。因而，如何治本抓源，構建和完善國有企業效能監察工作體系，發揮其約束和促進的雙重作用，遏制違規違紀現象蔓延，推動國有企業向現代企業管理之路邁進，成為擺在我們面前的重大課題。黨的十八大報告指出，“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設”。建立和完善效能監察工作體系，不失為國有企業全面推進懲防體系建設的重要一環。

1 效能監察的內涵與特點

2006年出臺的《中央企業效能監察暫行辦法》對效能監察給出了明確定義，“企業效能監察是企業監察機構針對影響企業效能的有關業務事項或活動過程，監督檢查相關經營管理者履行職責行為的正確性，發現管理缺陷，糾正行為偏差，促進企業規范管理和自我完善，提高企業效能的綜合性管理監控工作。”在西方制度經濟學“路徑理論”的視閾之中，企業只有選擇正確的發展道路，才能有效降低生產成本，避免付出沉重代價。在國有企業經營管理之中，科學引入現代管理方法，圍繞管理效率、效果、效益等問題開展效能監察，對企業管理進行再管理，無疑是一條理性路徑。

1.1 效能監察與公司治理

公司治理是現代企業培育和提升核心競爭力的決定性因素。在公司治理結構領域中占據重要地位的“委托代理”理論認為，股東出資者是公司經營風險的最終承擔者，公司全部控制權歸出資者所有。但隨著股權的日益分散化和多元化，股東們只有支付薪金聘請專業人才進行規模化的經營管理，并憑借嚴密的契約和監督手段對經營者行為進行限制。這樣，監督就作為一種公共產品，成為公司治理結構調整完善的必然結果。因而，通過效能監察，對企業內部管理人員履行職責效能情況進行常態化的監督檢查，能夠及時有效地降低公司治理中的委托代理風險，節約代理成本，提升公司治理水平。

1.2 效能監察與管理控制

經典的控制理論認為，所謂“控制”，就是“為了改善某個或某些受控對象的功能，通過獲得并使用信息，以這種信息為基礎而選出的，并加以該受控對象上的作用”。企業管理中的“控制”，就是通過明確的行動計劃和完善的組織機構，不斷地反饋信息、發現偏差、糾正偏差，改進工作，進而推動管理組織目標的實現。效能監察作為企業管理的重要組成部分，它以監督檢查企業的各項經營管理活動為途徑，將監察職能融入企業經營管理之中，監督約束管理人員行為，提高管理人員履職效能，并對違規違紀行為進行查處，嚴肅組織紀律，實現企業管理控制的目標。

1.3 效能監察與廉政監察

馬克思指出，“凡是直接生產過程具有社會結合，而不是表現為獨立生產者的孤立勞動的地方，都必須會產生監察”。在政治生活中，“監察”特指行政監察，也就是監察機關對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員（監察對象）遵守和貫徹執行法律法規紀律情況進行監督的活動。在國有企業管理中，效能監察和廉政監察都是監察的重要組成部分，也都是強化企業管理的內在需要，均具有防范風險、預防腐敗、提高效能、增加效益的作用，但二者側重點有所不同。從目標來看，前者側重于對員工履行行為和履職效能的監察，后者側重于對黨員領導干部廉政工作的監察。從特點上來看，前者偏重于動態監督和綜合監督，后者則偏重于靜態監督和專項監督。認清這一點，對于做好效能監察工作至關重要。

2 效能監察工作實踐中的誤區

2.1 效能監察的認識尚有偏差

近些年來，國家從政策層面將效能監察工作置于國有企業管理的重要地位，給予充分的重視和支持。但受傳統觀念和主客觀因素影響，一些企業對于效能監察的理解和認識仍然存在或多或少的偏差。有一種明顯的傾向認為，企業應將追求經濟效益放在第一位，開展效能監察應該無條件地服務于追求經濟效益這個大局，甚至認為過多地開展效能監察會束縛企業的發展。受這種觀念影響，在實際工作中，一些國企領導者表面上熱忱支持效能監察工作，但實質上卻認為它只是一種“擺設”，不理解，不重視。還有一種傾向認為，國有企業紀檢監察組織的核心職責是防治腐敗，將效能監察工作過多介入企業經營管理是“越俎代庖”。因而，在一些企業管理實踐中，效能監察的效果大打折扣。究其原因，產生這兩種錯誤傾向的根本，都是因為一些企業領導者和員工，對于什么是企業效能監察，為什么要開展效能監察，如何開展效能監察等一系列問題都沒有清晰的認識，對于效能監察工作的意義和目的沒有準確的理解。

2.2 效能監察的機制尚不健全

企業效能監察工作具有很強的專業性和綜合性，其內容涉及企業的生產、經營、管理等各個方面。要保證效能監察工作健康有序進行，就離不開強有力的領導體制和科學的工作運行機制。在實際工作中，雖然一些企業的效能監察工作起步較早，成效明顯，但仍然存在機制運行不力、制度剛性不強等問題。一方面，效能監察制度建設相對滯后，完整的效能監察制度體系尚未形成，相關制度配套不夠完善，大多數企業對于效能監察的領導體制、工作制度、工作標準、工作程序、成果評價以及激勵制度都沒有統一、明確的規定，致使工作中出現操作難度大、責權不明確、相互推諉扯皮、憑借主觀經驗武斷從事等問題，阻礙了效能監察工作良性有序運行。另一方面，受主客觀因素影響，效能監察制度實施的剛性不足，責任追究不力，在企業管理中沒有形成敬畏制度、敬畏規則的氛圍，沒有形成不能違規、不敢違規、不愿違規的風氣，使違規者心存僥幸，制度威懾力弱化。

2.3 效能監察的合力尚未形成

在國有企業的生產經營中，企業的董事會、監事會、紀檢監察組織、財務部門、審計部門、法律事務部門共同構成企業監督系統的監督主體，這些組織和部門在不同環節工作，行使著各自的監督檢查職責。企業紀檢監察組織在諸多監督主體中，處在組織協調地位，發揮著重要的綜合作用。但由于企業管理實踐中部門協作機制不完善，這些組織和部門往往“各自為政”，監督能力沒有得到有效整合，彼此工作不能得到有效地銜接和互補，有些部門甚至處于監督與被監督的雙重角色之中，職能和定位沒有充分明晰。再者，由于“多龍治水”，責任體系不完善，對于各個部門如何參與效能監察，參與到什么程度，都沒有明確的標準和界限，致使實踐中一些部門對效能監察工作有抵觸情緒，沒有把效能監察工作與企業的業務工作同安排、同布署，行動遲緩，影響了整體效能的發揮。

2.4 效能監察的方法相對滯后

效能監察的核心是對企業各類經營管理行為和過程的控制和監督，但在實際工作中，卻由于監督方法的滯后和對企業管理關鍵環節介入的不充分，導致效能監察浮于表面，突出表現在以下三個方面：一是重立項，輕落實。一些企業效能監察項目的上報非常及時，但因為方案不夠細化，缺少量化和硬性指標，造成工作部署和實施“兩張皮”。二是重專項，輕綜合。專項監察，是指對某一專門問題或監察對象的某一行為進行的效能監察，如對專項基金使用、某項重要規章制度的執行情況的監察。專項監察重點突出，針對性強。相比之下，綜合監察則涉及內容廣，更能反映監察對象的全面情況。由于缺乏系統的方案設計，一些企業的效能監察總是停留在專項監察的層面，不能通過綜合監察對企業生產經營全貌進行系統監控。三是重結果，輕過程。一些企業沒有積極打主動仗，而是等到出現問題、接到舉報后，才組織事中、事后的效能監察，不能積極有效發揮企業效能監察應有的預防作用與過程監督作用。

3 治本抓源，推動效能監察工作制度化、規范化

3.1 擴大效能監察范圍

只有將效能監察由單項監察向綜合監察延伸，由事后監察向過程性監察拓展，才能克服企業管理中“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的問題，有效提高企業整體應對經營管理風險的能力。一是要注重對企業決策的監察。要加強對企業總體目標、發展規劃、大額資金使用、重大項目投資，重要人事任免、工程項目招投標、主要物資采購等重大問題進行監察，確保企業決策符合黨的路線、方針、政策和法律法規。二是注重對管理過程的監察。要將效能監察滲透到企業管理的方方面面，貫穿于企業生產經營全過程，力求通過過程監管規范一類工作，完善一項制度。例如，應當強化對企業重大資金調配和使用的監督，對資金使用過程和效果進行全程跟蹤，及時糾正違規現象。三是要注重對執行環節的監察。要充分發揮效能監察的監督和獎懲功能，著重解決重點部位、關鍵環節的執行不力和執行梗阻現象，確保企業各項決策落到實處。比如，對于企業重大工程的投資建設，要從工程設計、預算、招標、施工、質量、驗收、結算等過程進行全方位的效能監察，增強決策的執行力和約束力，保證企業經營目標的實現。

3.2 健全效能監察制度

制度建設是一項根本性、基礎性、長遠性的工作。只有強化效能監察制度建設，才能編織出嚴密的制度網絡，避免各項違規操作行為游離于制度和監督管理之外。一是要按照健全現代企業法人治理結構的要求，在國有企業內部建立效能監察領導機構，完善效能監察工作體系，創建公司效能監察工作管理程序，使企業效能監察的流程更加清晰，工作更加透明，確保遇到問題有紀可依、有章可循，不斷增強效能監察工作的可操作性和威懾力。二是要推行效能監察項目組責任制，通過細化指標，明確任務，完善考核制度和責任追究辦法，進一步促進效能監察工作制度化、規范化，并將其有機納入國有企業懲治與預防腐敗體系建設之中，減少生產經營活動中各種風險，實現企業由效能監察向效益型監督的轉換。三是要強化效能監察的制度執行，嚴格按照量化、分解、檢查、落實、考核、評價的流程，對效能監察工作實施過程控制，嚴格獎懲，適時督辦，將責任細化到每一個環節、每一個崗位，確保制度執行不走樣。

3.3 形成效能監察合力

效能監察工作要有效整合國有企業內部各方資源，充分調動各方面的能動性。一是要加強企業內部監督組織的協調配合。要通過發揮紀檢監察組織的溝通協調作用，有效整合財務部門、法規部門、審計部門等部門以及董事會、監事會等組織和部門的監察力量，建立聯合監督機制，形成工作合力。要把紀檢監察組織的監督與監事會的法定監督有效結合起來，有利于形成黨政協調、權責分明的監督體系。要充分整合審計部門和財務部門的力量，通過內部審計的方式重點進行財務管理的審計，重點在建賬和入賬等程序缺失中發現違紀問題，并及時進行查處。二是要強化民主監督。要在國有企業內部大力推行辦事公開制度，將企業重大生產經營管理事項、重大決議、人事任免、大額資金往來、與企業或職工關系密切的其他重要事項等通過一定的方式向企業全體職工公開。要健全民主評議、民意測評、職工代表審議等由職工發表意見的民主監督渠道，讓廣大職工群眾通過有效形式，對企業的事權、物權、財權、人權進行評議監督，增強企業經營管理的透明度。三是要積極發掘外部監督力量。創造條件自覺接受上級監督、社會監督、法律監督、新聞媒介監督等多種形式的監督，使內外部監督力量有機結合。四是要國有企業思想道德和廉政文化建設。要積極學習貫徹中央八項規定和習近平總書記關于反腐倡廉建設一系列重要講話精神，不斷加大反腐倡廉宣傳教育力度，構建懲治和預防腐敗體系的制高點，以思想教育為基礎，以制度約束為保證，進一步強化廉政教育深度，拓寬廉政文化廣度，使廉政理念真正融入到企業經營管理和制度建設之中，在企業形成廉潔從業的文化氛圍。

3.4 提高效能監察能力

建立一支政治素質高、業務能力強的效能監察隊伍，是做好效能監察工作的重要組織保證。一是要通過教育培訓，提高人員素質。要通過多種渠道組織現有專職效能監察人員進行企業管理和業務方面的培訓，使其熟悉、掌握黨和國家的路線、方針、政策，以及企業內部管理的各項規章制度，熟悉并掌握企業管理、財務審計、工程建設等相關專業理論，不斷提高業務素質和工作能力。二是要以信息化手段提升企業效能監察工作水平。要通過開發、完善和推廣效能監察相關技術和信息系統，逐步實現統計匯總分析自動化、信息處理網絡化、綜合查詢便捷化和監督制約智能化，為現代國有企業的科學化、信息化管理打下基礎。三是要建立完善效能監察評估和考核體系。要在加強組織領導的基礎上，通過制定科學的效能監察評估計劃，設計效能監察評估項目，量化、細化效能監察評估標準，形成完善的效能監察評估和考核體系，以此對效能監察工作成果進行科學評價，充分調動紀檢監察人員的工作積極性。

參考文獻

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