中國土地財政與經濟增長的關系研究——土地財政庫茲涅茲曲線假說的提出與面板數據檢驗

鄒秀清

（江西財經大學旅游與城市管理學院，江西 南昌 330032）

1 引言

土地作為最重要的生產要素之一，已成為中國地方政府實際擁有的最大價值資產[1]。地方政府的相關土地收益也從分稅制改革之初不起眼的小角色，發展成為了“土地財政”、“第二財政”[2]。1999—2011年，地方政府國有土地使用權出讓收入從639.76億元增加到27010.66億元，增長率高達36.6%，占地方財政一般預算收入、地方政府財政收入總量的比重分別從11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。由此產生的疑問是，現階段以土地出讓收入獨大的地方財政收入格局是否具有其存在的合理性，在未來經濟增長過程中其演變路徑又會如何？

目前學界對于土地財政的認識已從將土地財政視為貶義詞，必須根治土地財政，以推動政府和諧治理[3]，逐步發展到將土地財政視為一種既具有一定合理性和必然性，又具有階段性和不可持續性的客觀現實[4]，許多學者從不同角度肯定了土地財政存在的合理性[5-7]。鄧子基和唐文倩則更進一步地指出土地財政是中國地方政府在經濟發展初期的階段性依靠[4]，認為在不同的經濟社會發展階段，土地財政收入相對地方財政收入的比重，即政府對“土地財政”的依賴程度會有所不同，通過剖析國外的經驗，發現各國在現代化過程中大都經歷了一個利用土地資源獲得財政收入的階段，但當社會經濟發展到一定階段后，隨著工業化、城市化的不斷推進，地方財政對土地財政收入的依賴程度會逐漸下降。本文基于上述分析，著力探討中國土地財政與經濟發展之間的內在關系，以期能夠對于正確認識土地財政這一客觀現實有所裨益。

2 土地財政與經濟增長關系的理論分析——土地財政庫茲涅茲曲線假說的提出

2.1 美國土地財政收入發展演化規律的啟示

王克強等先后分析了美國土地財稅收入的發展演化規律，其研究結果表明：美國土地財稅收入占總財政收入的比重呈現出先由高位向低位遞減而后平穩發展的演變規律，且土地財稅收入也由以土地出售收益為主演變為以不動產保有環節的財產稅為主。早期美國土地財稅收入占總財政收入的比重較高，達到了60%以上，而后呈現出緩慢下降的態勢，進入21世紀以后，美國土地財稅收入占總財政收入的比重不足30%，且波動不大。與此同時，早期美國土地財稅收入是以土地出售收益為主，當國有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐漸減少，不動產保有環節的財產稅占總土地財稅收入的比重大幅上升，構成了美國土地財稅收入的主體[8-9]。

通過分析美國土地財政收入的發展演化規律，發現美國在經濟起飛的過程中，也遇到過與中國現階段相似的問題，即在一段特定時期內財政收入高度依賴于非稅收性質的土地出讓收益。但美國在其經濟社會發展的過程中，一方面，聯邦政府、州政府和地方政府都逐步擺脫了對于土地財稅收入的高度依賴；另一方面，通過稅制的不斷改進，使得與土地有關的非稅收收入比重降低，形成了目前以財產稅為主要財政收入的地方財政形式。

2.2 土地財政庫茲涅茲曲線假說的提出

美國土地財政收入演變呈現出的規律性，在中國是否具有適用性？針對這一問題，不同學者從不同的研究視角分別提出了土地財政依賴變化的倒“U”型假說[10-11]。借鑒已有的研究成果，本文提出土地財政庫茲涅茲曲線假說，并希望這一假說能夠得到中國經驗數據的支持。為了突出地方政府的行為選擇和地方財政的變革方向，本文不將各類土地稅收納入到土地財政的框架之中，而將土地財政直接定義為：一種對土地資源高度依賴、土地出讓金收入占地方政府總收支比重較高的財政運行形態。在此基礎上，本文所構想的土地財政庫茲涅茲曲線可以理解為：在中國現行土地制度不發生大的變動的前提下，土地出讓金收入占地方財政收支的比重會隨著經濟的增長而逐步上升，而當經濟發展達到一定臨界水平之后，土地出讓金收入占地方財政收支的比重會逐步下行，土地保有環節的相關稅收將逐步取代現階段土地出讓金收入的支柱地位。對于土地財政庫茲涅茲曲線的理論解釋主要包括以下4個方面：（1）土地資源的高度稀缺性從根本上決定了土地財政的不可持續性。在中國耕地紅線制度的嚴格約束下，國有建設用地的供應對于旺盛的需求必然趨于緊張，土地出讓金收入的增長將難以保障，這對于形成路徑依賴的地方政府將帶來較大的沖擊[10]。黃小虎還從土地出讓金性質的角度論及了土地財政的不可持續性[12]，認為政府用土地出讓金搞建設，實質上是一種依靠透支社會的未來收益、謀取眼前發展的發展方式。（2）隨著經濟的發展，政府的稅收收入將逐步增加，可以逐步擺脫對土地出讓金收入的依賴。以深圳市為例，由于受到轄區面積有限的天然限制，截至2008年，深圳市土地開發比例已達46%，在無地可賣的情形下，深圳市被迫提前轉型，通過大力發展高新技術產業，推進戰略新興產業發展，達到了擴大稅源從而增加稅收的目的。2010年深圳市地方一般預算收入完成1106.8×108元，躍居全國第三，而其當年土地出讓金收入僅為115.5×108元，遠低于上海市1369.64×108元、北京市1004.48×108元的巨額土地出讓金收入，成為全國擺脫“土地財政依賴癥”方面的探索者[13]。（3）現階段中國工業化、城鎮化適逢高速推進，一定程度上助推了土地出讓金收入呈現高速增長的態勢，而當中國工業化、城鎮化進入穩態增長階段時，土地出讓金收入的增速將可能放緩，其絕對規模甚至還可能會下降。中國土地管理制度的改革在相當程度上借鑒了香港的土地批租制度，因此，內地城市土地使用權出讓制度與香港土地批租制度具有很大的相似性，考察香港土地批租收入的變化有利于把握內地土地財政的演變趨勢。（4）中國財稅領域的有效制度供給不足是導致土地財政屢遭詬病的主要原因，隨著財政分權體制的改革和不動產稅制的不斷完善，可以依靠制度建設降低土地出讓金收入比重。鄧菊秋分析了不動產稅應成為地方政府主體稅種的理論依據，并以成都市為例來說明改革后的不動產稅能夠成為市級財政的主體稅種[14]。根據其測算結果，改革后的不動產稅收入完全能夠滿足地方政府用于基礎設施建設方面的支出，從而可以解決地方財政基礎設施建設資金的困難，避免地方政府過分依賴土地收入而帶來的財政風險。

3 模型設計與數據選取

3.1 模型設計

根據以上的理論分析，利用中國的經驗數據驗證土地財政庫茲涅茲曲線假說，設定土地出讓金收入占地方財政支出的比重（以下簡稱土地財政指標）為因變量①考慮到中國地方財政收入實行先上繳后返還和轉移支付的政策，這往往會導致發達地區的財政收入大于支出，而欠發達地區的財政支出大于收入，因此，本文以土地出讓金收入占地方財政支出的比重來作為模型的因變量。，人均GDP為自變量，建立如下面板回歸模型：

式1中，Yit為第i個省份第t年的土地財政指標；PCGDP為經濟增長指標，以人均GDP來表示； Zit為影響因變量的其他控制變量；α、 β和ρ為待估計的系數；εit為模型隨機誤差項。PCGDP的平方項PCGDP2和三次項PCGDP3也同時包含在回歸模型中。通過自變量系數β1、β2和β3，可以判斷土地財政與經濟增長之間所存在的線性關系：當β1= β2= β3= 0時，為直線或不相關關系；當β1＞0（或β1＜0）且β2= β3= 0時，為單調遞增（或遞減）關系；當β1＞0且β2＜0 （或β1＜0且β2＞0）,而β3= 0時，存在倒“U”型（或“U”型關系）；當β1＞0，β2＜0，而β3＞0時，呈“N”型曲線關系；當β1＜0，β2＞0，而 β3＜0時，呈倒“N”型曲線關系②倒“N”型曲線關系同樣符合土地財政庫茲涅茲曲線假說所描述的土地財政與經濟發展的關系，只不過相較于倒“U”型關系，倒“N”型關系在早期有較大的波動。。雖然土地財政庫茲涅茲曲線描述的正是土地財政與經濟增長之間的關系，但還有一些因素也會影響到土地財政指標，式1中的Zit包括：（1）UL為城鎮化進程指標（單位：%）。由于城鎮化水平與土地需求、土地價格均有密切的聯系，進而也會影響地方政府與土地相關的收入，特別是出讓土地的收入。由于缺乏相關的實證分析資料，本文只能預判在城鎮化的加速階段，土地出讓金收入會有一個較快的增長過程，其占地方財政收支的比重將上升，而當城鎮化進入成熟階段后，土地出讓金收入占地方財政收支的比重將可能下降。由于中國正處于城鎮化的加速發展階段，因此，本文預期此系數為正。（2） SI、TI分別表示第二產業和第三產業在國民經濟中的比重（單位：%）。根據配第—克拉克定理，隨著經濟的發展和人均國民收入水平的提高，第一產業在國民收入和勞動力的相對比重逐漸下降，第二產業在國民收入和勞動力的相對比重上升；隨著經濟進一步發展，第三產業在國民收入和勞動力的相對比重也開始上升，并逐步取代第二產業的經濟主導產業地位。在第三產業中，土地出讓金收入顯然與第二產業的關系最為密切。因此，在產業結構變遷的過程中，在經濟主導產業更替的過程中，土地財政指標亦可能會有一個先升后降的過程。本文預期SI的系數為正，而TI的系數為負。

3.2 數據選取

綜合權衡數據可得性及其他相關因素的影響，本文將采用1999—2010年中國大陸30個省、直轄市、自治區（不含西藏）的面板數據對土地財政庫茲涅茲曲線假說進行經驗研究。各地區的人均GDP、產業結構、城鎮常住人口數、總人口數等相關數據來源于該地區的歷年統計年鑒，土地出讓金數據來源于歷年《中國國土資源年鑒》，各地區財政支出數據來源于歷年《中國統計年鑒》和《新中國六十年統計資料匯編》。

4 土地財政庫茲涅茲曲線假說的實證檢驗

面板數據模型通?？梢苑譃?種，即混合模型、相關效應模型和非相關效應模型。本文將根據F檢驗和豪斯曼檢驗的估計結果，分別設定回歸模型的形式。在進行具體估計時，首先對同時包括PCGDP、PCGDP的平方項和三次項的模型進行估計，若三次項不顯著則將其剔除后再次進行估計，若平方項同樣不顯著，則只對PCGDP進行估計。最終回歸結果如表1所示。

表1 模型回歸結果Tab.1 The regression results of the model

4.1 全國層次分析

根據模型回歸結果，在不加入相關控制變量的情況下，土地財政指標Y與人均GDP之間不存在倒“N”型或倒“U”型曲線關系，而是單調遞增的關系。在加入了相關控制變量之后，土地財政指標Y與人均GDP之間呈現出“U”型曲線關系，其轉折點為人均GDP5421元（以1999年不變價格表示①本文以下篇幅中的人均GDP值，如不特別標注，均以1999年不變價格表示。），即當人均GDP低于5421元時，土地財政指標將隨著經濟的增長逐步下行，而當人均GDP越過5421元后，土地財政指標將隨著經濟的增長和人均GDP的增加一路上行。截至2011年，中國人均GDP已經達到21426元，而早在20世紀90年代中后期，中國人均GDP就已越過了5421元這一轉折點，在此之后，土地財政指標將持續保持上升態勢。綜合分析情形Ⅰ和情形Ⅱ的回歸結果，本文所構想的土地財政庫茲涅茲曲線假說沒有得到現階段全國經驗數據的支持。

當前社會經濟的復雜性否定了本文從理論上所構想出來的土地財政庫茲涅茲曲線假說。在中國現階段的制度安排之下，地方政府官員不僅具有賣地生財的動力（來源于地方財政收支不平衡和政績考核體制的壓力），更具有賣地生財的制度保障（包括政府對城市土地一級市場的壟斷和現行土地征收制度的不完善等）。因此，要解決土地財政所引發的各類矛盾與問題，必須從財稅體制、政績考核體制和土地制度改革的頂層設計入手。

4.2 區域層次分析

由于中國幅員遼闊，東、中、西部地區在經濟發展水平、發展戰略、資源稟賦、稅收規模及結構、土地行政管理機制等方面存在著差異，因此有必要對土地財政庫茲涅茲曲線假說進行分區域估計。這既有利于根據估計結果的區域差異性進行更有針對性的政策設計，也可借此檢驗前面估計結果的穩健性。

回歸結果顯示，在東部地區，無論是否將相關控制變量加入回歸模型之中，土地財政指標Y與人均GDP之間的關系都直接表現為單調遞增的關系。東部地區是中國經濟最為發達，同時亦是土地財政問題最為尖銳的地區。在本文所構想的土地財政庫茲涅茲曲線假說中，東部省份應該在全國率先迎來土地財政指標由升轉降的轉折點，但經驗事實否認這一假想。東部省份在享受由巨額土地出讓金收入所帶來的紅利時，也應盡早考慮如何構建合理、規范、可持續的土地生財機制。

在中部地區，無論是否將相關控制變量加入到回歸模型之中，土地財政指標Y與人均GDP之間的關系都表現為“N”型曲線關系，即土地財政指標在經歷了早期的波動之后，最終將進入一個持續上升的階段。而在西部地區，在不考慮相關控制變量的情況下，土地財政指標Y與人均GDP之間的關系表現為倒“U”型曲線特征，符合土地財政庫茲涅茲曲線假說，但其轉折點為76458元，也就是說，只有人均GDP達到了76458元，土地財政指標才會進入下行的通道。截至2011年，全國人均GDP為21426元，西部地區的人均GDP更是遠低于全國平均水平，要達到76458元的目標還有一段相當長的路要走。在加入相關控制變量之后，西部地區土地財政指標Y與人均GDP之間的關系則無法具體識別，有待于后續的深入研究②本文采用的是省際數據，進行三大區域劃分后受到了樣本容量的限制，在后續相關研究中，希望能以地級市為研究樣本，使得處于城鎮化、工業化不同階段的城市樣本特征在模型中能夠得以反映。。通過對土地財政庫茲涅茲曲線假說的分區域檢驗，發現土地財政與經濟增長之間的關系在不同區域會表現出相異的形態。

4.3 相關控制變量分析

UL的系數在全國層面和在西部地區均顯著為正，但在東、中部地區卻為負，與本文的預期判斷有所差異。這表明城鎮化與土地財政指標之間的內在作用機制十分復雜：一方面，城鎮化的推進的確有利于土地出讓金收入的增長；另一方面，隨著農村人口向城鎮的遷徙，也要求地方財政支出的相應增長，在部分地區，財政支出的增速還可能會快于土地出讓金收入的增速。因此，UL的系數在全國和不同區域層次上有所不同。

SI的系數在全國及三大區域均為正，且在全國和東部地區通過了顯著性檢驗，這表明第二產業的發展是土地財政指標上行的重要推手，這與本文的預期判斷一致。第二產業的發展既會帶來城鎮人口的增加，也相應要求農用地向建設用地轉移，這為地方政府出讓土地提供了出口。

TI的系數在全國及三大區域均為正，且在全國和中部地區通過了顯著性檢驗。第三產業對土地財政的作用機理主要體現在其能吸引農村人口向城鎮定居，相應增加商住用地的需求量，從而帶來地方政府土地出讓金收入的增長。由于中國正處于工業化中期，第二產業和第三產業在國民經濟核算體系中的比重都呈逐步上升之勢，但隨著工業化的繼續推進，第三產業的發展將會擠壓第二產業在國民經濟核算體系中的比重。而這可能會帶來地方政府其他財政收入的增速快于土地出讓金收入的增速，從而導致土地財政指標的下行。

5 結語

本文基于1999—2010年間中國大陸30個?。ㄖ陛犑?、自治區）的面板數據，以土地財政與經濟增長之間的關系為研究對象，對是否存在土地財政庫茲涅茲曲線進行了實證性探討，并對城鎮化、工業化等因素對土地財政指標的影響進行了研究。結果表明：（1）在全國范圍內，現階段土地財政指標與經濟增長之間存在著單調遞增的關系，暫時否定了本文所構想的土地財政庫茲涅茲曲線假說，在中國現階段的制度安排之下，土地出讓金收入占地方財政收支的比重將持續上升，由此引發的各類矛盾將日益顯現。（2）在東、中、西部地區，土地財政指標與經濟增長之間的關系雖然呈現出不同的曲線形態，但三大區域的土地財政指標在經濟增長過程中都呈上揚之勢。（3）城鎮化、工業化在全國及三大區域對土地財政指標發揮著不同程度和不同方向作用的影響。

中國土地財政問題，是一個復雜的系統問題，其形成結合了諸多的經濟、社會、政治、法律因素，不僅有財政體制上的原因，也有土地制度、房地產管理制度、土地征收制度及政府官員政績考核制度等方面的原因。既要認識中國經濟發展過程中土地財政具有一定合理性，也要正確認識土地財政存在的階段性規律及演變趨勢：以土地出讓金為主的土地財政是階段性的、不可持續的，必須向不動產稅收方向過渡。要化解土地財政引發的矛盾與問題，應該從財稅體制、政績考核體制和土地制度改革的頂層設計入手，充分考慮地理位置、社會經濟發展水平、產業結構、人地因素、資源稟賦等的差異，系統構建分類治理土地財政的區域差異化制度體系和管控對策。只有建立合理調節各方利益關系的正式制度，合理、規范、可持續的土地財稅制度才有堅實的基礎。

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