以全局視角思考如何推動財政改革

●羅 勇

以全局視角思考如何推動財政改革

●羅 勇

我國正處于改革發展的關鍵時期，國家發展面臨著諸多相互沖突的機遇與挑戰，涉及到深層次矛盾和重大利益調整，因此，解決我國自身特殊問題需要提出新的思想框架。作為國家系統改革的重要組成部分，財政改革應關注戰略性、全局性問題，與國家整體改革相協同，注重統籌各方面利益關系，服務國家戰略目標，推動解決當前經濟社會發展領域存在的重大難題或障礙。財政改革應充分考慮當前發展國情與改革建設的重點，統籌兼顧，既要把財政該做的事情做好，又要理順與其他改革發展的邏輯關系，更恰當地體現并維護國家意圖。

一、當前我國財政改革應關注的重大問題

推動財政改革，應充分把握國家發展的新形勢、新要求，置于國家改革發展的大環境下，回應社會公眾對細化預算、提高績效、嚴格支出、信息公開等重大財政領域的關注，以財政改革推動國家整體改革，推動理順中央與地方關系，有效滿足國家經濟社會變化中的迫切需要，在民生、環境、人文等領域發揮財政政策引領作用，以國家整體發展構建財政改革的新路徑，形成國家改革與財政改革協同推進的機制。

（一）當前國家發展邏輯及路徑面臨長期挑戰

從各國現代化發展歷程來看，現代化前期的成功經驗很難被復制，甚至還會形成路徑依賴或鎖定效應，實現國家中長期的可持續發展，各國需要形成新的發展增長點，培育更具有持久性的發展領域，解決以往發展邏輯產生的問題，處理現有體制中存在的不適應國家中長期發展的難題，平衡不同層面、不同區域、不同行業、不同群體之間的沖突，以實現各產業生產率水平的大體一致，確保全體居民享受同等質量的福利待遇，達到城鄉趨同的文明形態。

當前，我國發展面臨著新的抉擇，經濟發展基本面正在發生深刻變化，單一的經濟增長已不能給國家和民眾帶來最大效益，環境、民生、政治、科教等方面建設的緊迫性凸顯。國家改革任務既要保持一定的發展速度，應對經濟下行壓力，又要避免短期片面決策引發未來經濟更大幅度波動，更要平衡經濟發展、生態改善、民眾素養、政治清明之間的關系，打造國家發展的“升級版”政策體系，形成中長期內各領域協調發展的演化路徑。但是，現有基于以前發展思路的決策機制仍有巨大影響力，前期改革形成的體制機制有些已成為新一輪改革的重要障礙，主要表現為改革政策設計及執行仍受既得利益群體的影響，這會扭曲改革政策的本來意圖，混淆國家發展的長期視線，從而嚴重影響改革進程的公平性。與此同時，改革發展框架設計仍以部分西方國家經濟社會某一發展階段的經驗為參照物，對中國歷史國情及現實需要考慮的不夠，未形成基于中國發展邏輯的長期共識框架，未提出符合中國自身的現代化“烏托邦”藍圖。筆者認為，目前改革政策設計不利于構建新的發展路徑，與超大型國家的復雜國情不匹配，不利于形成更持久的改革紅利，也難以避免地延續以往城鎮化道路。

（二）國家整體制度建設存在欠缺

國家長期發展需要一整套基礎性架構，建國以來國家發展策略和方案存在碎片化、利益格局調整不公平、改革措施重復低效等問題，導致缺乏維持國家良性運行的基礎性制度體系，難以保障國家發展的動態穩健性。一是尚未建立科學的政府與市場的關系，政府在提供公共服務、維護公共利益、保障基礎民生等方面的職責不明確，各級政府的職責劃分缺乏明確標準，各級政府應如何提供公共產品和服務的責任不清晰，缺乏政府自身應有的職責框架，不利于對政府整體建設進行監督評價。一方面，政府過于參與市場本身可以解決的事務，過于關注市場經濟中的微觀事務，對國家長期發展的宏觀職能重視不夠；另一方面，部分應由政府完成的職能交由市場來實現，扭曲了現代市場經濟體系的建設。二是城鄉二元體制不利于形成全國統一的制度框架，導致無法實現基礎公共服務配置的同質同量，導致不同群體之間享受不同的國家公共服務，惡化了國家發展的失衡局面，不利于形成全國統一的城鄉間、區域間生產要素市場化配置機制。三是行政激勵機制過于看重經濟增長指標，過于重視短期增長政績，卻沒有將人文、生態、民生等納入政績指標體系，導致各級政府過于看重城市范圍內的工業建設，放大了政績工程的效用，加劇了經濟、社會、政治、人文、環境等方面發展的不協調，引發了國家發展的城鄉間、區域間、大中小城市間等多方面長期失衡。四是國家、社會、居民之間的財產權利不清晰。國家公有財產權決策、執行與監督機構之間缺乏有效的制約制衡機制，導致國家資源管理行為存在短期、腐敗、低效等問題；企業等社會法人的財產權利尚有待進一步明確，民有經濟的財產保護制度尚不健全，國有企業的國家財產存在浪費、挪用、閑置等現象，國家財產的增值能力不強，不利于形成更節約、更高效的資源利用機制；民眾的財產權利不明晰，沒有為農村居民建立清晰的土地權，沒有為城市居民建立科學的房產權，不利于建立科學統一的稅制框架，不利于形成穩定的經濟社會結構。

（三）財政基礎性制度尚不健全

當前，財政制度缺乏一套完整的標準化運轉體系，缺少一套完整的整體性改革路徑設計，不能全面反映政府財務狀況和經濟活動，不利于系統衡量政府活動的績效，不利于有效引導政府政策的貫徹執行。一是政府間關系未理順，政府間關系制度設計及運行復雜低效。中央與地方之間事權責任不明確，導致大量應由中央承擔的宏觀事權沉淀在地方政府層級，大量微觀事務卻由中央決策，省以下政府間的關系更為混亂，不利于統籌全國各區域平衡發展，不利于協調區域內的發展，全國居民不能享受大體一致的基本公共服務；并且，導致中央撥付大量轉移支付資金，卻無法實現既有戰略意圖。二是預算制度存在缺陷。當前預算編制不細致、不完整，未實現政府內部預算編制權的統一，缺少長期規劃，難以與國家長期發展任務有效對接；預算本身約束力較弱，無預算及超預算支付現象眾多，預算調整機制也缺乏約束力；事前、事中、事后監督機制都存在大量問題，缺少系統的民眾參與機制，缺乏清晰的績效問責機制。三是政府會計體系不健全，不能對政府活動進行全面真實可靠計量。現行預算會計體系缺乏統一性、靈活性及完整性，難以真實、全面、系統反映政府財政信息，滯后于財政的其他改革，與國際規則和我國企業會計規則不具有可比性，不利于為國家整體決策制定提供全面的參考依據，不利于國家決策的系統執行，不便于形成整體性監督合力。

二、深化財政改革應遵循的原則

財政改革與國家各項改革都緊密相關，財政改革與其他改革互為補充、相互協調。深化財政改革，應置于國家整體改革框架下，更契合國家經濟社會發展的現實需要，服務于全面建成小康社會的奮斗目標，推動符合中國國情的現代化建設，圍繞“中國夢”的宏偉藍圖，推動打造“升級版”的國家發展路徑。

（一）堅持基礎性制度與具體實施操作并重

以更長遠的歷史視野和長期發展視角來看，改革的實質性意義在于通過構建符合中國國情的基礎性制度，形成維護國家利益、保障普通大眾發展權益的演化路徑。財政改革應在社會保障制度、財產權利制度、國家資源制度、全國統一的信息標準化制度等國家基礎性制度構建基礎上，推動與之有關的基礎性制度建設，形成合理清晰的政府間財權事權關系，建立科學有效的政府會計體系，健全公開、完整、詳細的預算制度。在此基礎上，財政才能更好地發揮“取之于民、用之于民”的政策功能，才能成為其他改革的重要推動力。

（二）堅持長期發展與短期實踐并重

作為超大型發展中國家，我國的發展具有不同于其他國家的復雜性、多樣性，國家發展面臨著相互沖突的多重挑戰。國家整體改革框架及發展藍圖細化為短期發展策略，是協調短期發展的總依據。財政改革應服務于國家總體發展規劃，明確財政改革的中長期任務要求，落實于國家發展政策操作層面，出臺與國家長期發展相匹配的短期財政政策，避免僅考慮當下形勢的短期思維，防止僅考慮某一區域或領域的片面局部決策，具體財政措施應防止陷入部門間、央地間及地區間利益博弈的惡性循環，形成與國家宏觀政策框架相協同的機制。

（三）堅持民生優先與國家利益并重

我國的發展應堅持順乎中國人之常性的道路，培養中國發展的自覺性，重塑適應現代社會的人文心理結構，形成以中國普通人民大眾為本的治理秩序。國家發展應堅持改善普通民眾生存與發展狀況為基礎的國家利益導向，財政改革應圍繞基于普通大眾發展權益的國家利益，更多關注國民素養訓練，更加重視引導構建人與人之間、人與國家之間、人與自然之間的和諧相處機制，將普通民眾的中國夢與國家的中國夢相統一，推動國家社會秩序的自發有序演進，逐步形成基于中國國情的現代化范式。

三、深化財政改革的可操作環節

財政改革服務于國家整體改革，應堅持系統設計、著眼長期，夯實制度基礎，與其他改革有機統一，提出系統的可操作性方案，使改革紅利更多、更公平地惠及普通大眾，更有效地維護公共利益，實質性地推動國家新一輪改革取得突破性進展。

（一）構建科學的政府間關系

科學的政府間關系是財政健康運行的重要基礎，為財政運行提供外部架構。一是理清中央與地方之間的事權關系，為明確政府與市場的定位制定明確的標準，定期梳理政府與市場的功能定位，清晰界定各級政府在國家管理中的具體職責，下放微觀事權與上劃宏觀事權相結合，定期評估政府間關系的改革進展，改進政府間制度設計及運行機制。二是評估中央與地方之間的財權關系，認真設計央地間財權劃分依據，完善轉移支付管理體制，明確統一的轉移支付管理部門，改進轉移支付技術方法，簡化專項轉移支付形式與內容，強化轉移支付的監督管理，提高轉移支付政策的有效性。三是準確定位各機構在財政管理中的職責，先明確財政體制機制運行中的不相容職能，進而合理劃分財政管理中財政、國庫、央行、審計、人大等之間職責，形成決策、編制、執行、監督各環節分工明確、協調統一的管理體系。

（二）推動預算管理制度改革

一是盡快出臺新預算法，對預算完整性、預算績效等進行更明確的規定，做好公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算、政府債務預算之間的銜接和整合，形成完整的預算體系，并構建預算績效管理框架，與政府職責分工相匹配，開展系統的預算績效評估及問責，推動對各級政府、各部門績效狀況進行監督檢查。二是穩步推動滾動預算，與國家中長期發展規劃有效對接，推進項目庫滾動管理，設計有效的節約機制，構建符合中國國情的中期預算框架。三是形成科學的政府會計制度，編制明晰完整的政府財務報告，全面反映政府的財務狀況和運營績效，向公眾提供全面、完整、真實、細化的政府財務信息，以審計信息公開的明晰化提高政府經濟活動的透明度。

（三）與其他重點改革相協調

一是構建現代政府內部控制制度，確保決策權、執行權、監督權既要合理分工又要相互協調，理順各個國家機構的法定權限和職責分工，形成政府內部決策、執行、監督的制約制衡機制。二是改進公共政策決策機制，逐步形成法制健全、權力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的公共選擇機制，推動決策公開透明，確保政策的針對性、公利性，及時糾正、制止破壞生態環境、損害弱勢群體利益等危及長遠發展的政策措施。三是以政府職能轉變為抓手，強化政府在提供公共服務、維護公共利益、保障基本民生、促進社會公平正義等方面的職能，健全現代政府職責體系，明確各部門職能定位、機構設置、職責分工及運行機制，形成有效的行政問責制。四是推動公共部門績效管理改革，健全人員基本支出標準、會議及招待標準、資產配置標準等維持公共活動運行的基本標準體系，有效規范公共部門工作機制和業務流程，建立政府績效目標及支出評價體系，提高政府公共管理能力。■

（作者單位：中國銀行）（本欄目責任編輯：周菲）