打破壟斷 放開土地市場

本刊記者 袁立明

打破壟斷 放開土地市場

本刊記者 袁立明

保護農業用地

近日，關于農村征地補償提高10倍的說法引起了廣泛的討論。北京大學法學院教授姜明安是最早提出此說法的專家之一，他曾參與《農業法》、《國家賠償法》、《立法法》等20多部法律的研究與草擬。征地補償提高10倍的說法有什么依據呢？它能否實現又怎么實現？帶著這些問題，本刊記者采訪了姜明安教授。

法律為政府壟斷提供庇護

我國現行土地管理法的第四十七條規定，征收土地時按照被征收土地的原用途給予補償，且補償總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。這意味著，一年的年產值，在農業上，如果按照2000元每畝計算，30倍也就是6萬元每畝。但是有的地方并沒有達到這個標準，只有四五萬元，甚至不到4萬元。而政府以招拍掛的方式給出的價格，在北京是每平方米1萬～2萬元，甚至更多，也就是每畝地667萬～1334萬元。這個價格不是10倍，而是100倍左右了。即便是在稍微落后一點的湖南地區，每畝地也得有三四百萬，也就是50倍。

農業土地轉為建設用地的過程，是一個價值翻番的過程，兩者之間可以說是天差地別。但農民因為土地管理法的規定，被排除在利益分配之外。

而土地管理法第四十三條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。就是說所有的土地都必須征收，轉為國有土地才能作為建設用地。集體土地是不能作為建設用地直接使用。任何單位，任何個人都必須依法申請。這就使政府的征地行為合法化。

另外國家憲法第十條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說只有涉及公共用地才能征收，而且土地管理法也規定了，征收土地也只能用做公共用地，如果作為商業用地就不能采用征收的形式。但現在征收的土地大部份都是作為商業用地，這樣就與我國憲法和土地管理法生產了矛盾。

投資者利用法律的漏洞，讓法律成為非法征地的庇護所，不僅損害了農民的利益，還間接導致房價居高不下，是諸多矛盾的源頭。姜明安說：“這種局面是政府壟斷的結果，如果有健全的、成熟的土地市場的話，每畝土地的價格是不會這么高的。農民也會得到公平的收入分配。”

土地管理法亟待修改

姜明安稱，土地管理法需要修改的地方，不只是補償的問題，未來還要明確誰是土地交易主體的問題。目前，大量的土地搞開發，有的并不是為了公共利益。而依據現在的土地管理法，所有的土地都必須征收。

他認為，如果是公共利益的需要，可以依法征收土地，但是其他作用的用地，就應該采取市場交易的方法，土地自愿買賣。這就是未來土地流轉應該有兩個途徑：70%的土地進入市場交易，用于商業住宅開發、重大項目建設等；30%的土地征收，用于公共建設，如地鐵、高速公路建設等。而且公共用地也不一定非要征收，可以先進行市場交易，市場交易不成再進行征收。這樣就能符合憲法的規定。

姜明安認為，土地管理法的修改刻不容緩：

一是修改第四十三條，可以保障在進行土地征收時，與現行的土地管理相關的法律相符合，不會產生矛盾。

二是尊重人民的自主權，尊重人民的主體地位。現在征收土地就是強制性的，人民沒有自由買賣的權利。

三是如果土地全部采用征收方式，將背離社會主義市場經濟體制。我國現在是市場經濟而不是計劃經濟，因此凡是可以走市場的，應該盡量通過市場來進行調節，政府只能作為市場的補充，所以必須修改第四十三條。

四是有利于杜絕土地財政，防止腐敗。地方政府為了追求政績，從人民手里低價征收土地再高價出讓，這樣土地收益全歸地方財政，而這部分因為不是稅收，可以不經過人大，容易造成腐敗。

五是如果強制征收，容易引發社會矛盾，危害社會和諧。

規范土地市場是根本

規范土地市場首先要做好土地規劃，區分好建設用地和耕地。建設用地政府和人民都可以買賣，但耕地要保護起來，一分也不能動。不然所有的土地都進入市場，國家的糧食安全就沒辦法保護了。

其次是明確土地所屬權利，打破政府對土地的壟斷。既然是集體土地人民就有自由買賣的權利，政府不應該也無權干涉。政府可以收土地交易稅，這樣人民可以從土地交易中獲利，政府也可以通過土地交易稅獲得財政稅收。

最后是土地征收應當因地制宜，根據各地的市場情況定價，不應該一刀切。例如，北京、上海等一線城市，可以不止提高10倍，而有些經濟相對落后的地方價格可以低一些。征收的價格應該比市場的價格要高。

如果土地進入市場，不止農民致富的途徑更加靈活，收入增加的幅度會提高，而且房價也會降下來。現在的土地交易是政府壟斷的，開發商從政府手中高價拿地，所以必須通過提高房價來獲利。如果土地可以自由交易，開發商拿地本成就會降低，房價就會降下來。

總之，土地自由進入市場交易是我國土地改革的根本道路。

資料鏈接：

《中華人民共和國憲法》第十條：“城市的土地屬于國家所有。

農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。

任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。

一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”