聚焦三中全會土地改革——訪國土資源部土地整治重點實驗室副主任、中國地質大學土地科學技術學院分黨委書記吳克寧

本刊記者 段雯娟

聚焦三中全會土地改革
——訪國土資源部土地整治重點實驗室副主任、中國地質大學土地科學技術學院分黨委書記吳克寧

本刊記者 段雯娟

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議于11月9日在北京舉行。全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，會議審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。其中十八屆三中全會公報中有關“建立城鄉統一的建設用地市場”、“賦予農民更多財產權利”以及“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”等的表述，令土地改革成為了市場最關注的焦點問題之一。“建立城鄉統一的建設用地市場”被譽為此次土地改革中最大的亮點。在業內人士看來，建立城鄉統一的建設用地市場，必將推動進一步增加土地改革試點，集體建設用地有條件通過市場化交易將成為下一步改革的方向。

針對此次三中全會土地改革的相關內容，本刊記者專訪了國土資源部土地整治重點實驗室副主任、中國地質大學土地科學技術學院分黨委書記、博士生導師吳克寧教授。

《地球》：您如何認識十八屆三中全會有關土地改革的內容？

吳克寧：此次三中全會土地制度的改革是國內外矚目的一次改革，因為在十七屆三中全會上就提出了關于土地改革的一些內容，會前國務院發展研究中心為黨的十八屆三中全會提交的一份改革方案，即“383方案”，該方案提出了“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的改革基本思路和行動方案。我感覺這個方案比較具體，但這是一個過于超前的辦法，目前各界都在談論，都很關注這件事，包括由國家發改委規劃司司長徐林等人撰寫的《土地制度改革與新型城鎮化》稱，應大幅擴大城鎮建設用地規劃。十八屆三中全會有關土地改革的內容出來之后，相較十七屆三中全會提到的逐步建立城鄉統一的建設用地市場，去掉了“逐步”二字，確實是往前邁進了一大步。

《地球》：在您看來，現在是否到了土地改革的關鍵點？

吳克寧：我認為此次三中全會關于土地改革是到了關鍵點，因為在十七屆三中全會上提到的是逐步建立統一的城鄉建設用地市場。逐步建立統一的建設用地市場，實際上只在經濟發達的地方或國家試點的地方（例如廣東、四川等地）。目前全國大部分地區并沒有建立城鄉統一建設市場，而且國家沒有出臺相關文件。例如有些地方違法用地現象嚴重，土地的隱形市場非常多，因此在這種狀況下，應盡早規范。

建立統一的城鄉建設用地市場就意味著放開集體經營性建設用地的流轉，這與目前的征地制度改革相對應，而且對于征地，前國務院總理溫家寶提出，制定出臺農村集體土地征收補償條例是2012年的主要工作任務之一。土地管理法第47條中有按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定，此前業內普遍認為，大幅提高被征地農民的補償款將有助于讓農民公平分享城鎮化的土地增值收益。但也有人擔心，無上限的補償，會在城市周圍出現一個因為征地暴富的“暴富圈”，提高土地流轉成本，造成新的不公。而不懂土地管理法的一些人在媒體上說政府要提高征地價格十倍，農民就坐等征地的價格飆升，這樣就影響了正常的征地，影響了正規的土地市場，所以早就應該出臺。

目前，《土地管理法修正案(草案)》對第47條做了修改，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補償原則。目前該草案仍在修改中，按照正常程序，還要經歷全國人大常委會的兩次審議才能通過，因此新版《土地管理法》最快也要在2014年6月才能公布。

《地球》：土地確權是土地流轉的前提和基礎，但目前全國土地確權工作尚未完成且依然繁雜，確權難在哪些地方？在確權完成之前，就開始土地流轉改革，這中間有可能出現哪些問題？

吳克寧：我們第二次全國土地調查以后做的工作是集體土地的確權，但是對每家每戶的確權有些地方只是確了一部分，因為這個工作量相對來說比較大，對縣域來說經濟負擔比較重。

成都在土地的確權頒證、城鄉統籌方面是做的比較好的，我前幾天剛好去成都市參加農用地分等更新完善會議，會后專門用了一個下午去郫縣了解城鄉用地市場的情況，因為成都市各縣專門成立了一個城鄉統籌局，在城鄉統一建設用地市場上做了好幾年，相對來說比較規范，國土部門確權，然后頒證，再到統一的產權市場去進行流轉。比如集體建設用地、林權、承包經營權還有一些知識產權完全建立一個在網上電子牌子上，它是一個公開規范的產權市場，而且還可以公開拍賣等等，做的非常不錯。

因為土地流轉的首要前提是產權明晰，國土資源部幾年前就發文土地流轉必須要頒證，頒不了就不征地、不流轉、不能開展城鄉建設用地增加掛鉤，但是有些經濟落后的或是意識不強的地區就不想確權頒證，因為他們認為成本太大，會出現難以解決的糾紛，并且頒證之后征地更困難。土地確權頒證按照要流轉的時序來進行，經濟困難的縣不一定全都頒完，可以按照要流轉的地方早頒，這樣就可以解決這個問題。

《地球》：十八屆三中全會在土地改革方面提出“建立統一的建設用地市場”，有關小產權房轉正的猜想立刻甚囂塵上。很多人認為如果農村集體建設用地入市，會攪動小產權房市場，推動小產權房轉正，您的觀點是？

吳克寧：現在這個問題有兩種觀點，一是如果按照同權、同地、同價這個標準，那么實際上只要符合用地規劃和符合用途管制就可以轉正，十八屆三中全會上提到允許農村集體經營性的建設用地出讓、租賃、入股、與國有土地同等入市同權同價，但是關鍵點就是經營性建設用地，以前的解釋是小產權房不算經營性建設用地，按道理說，只要符合用途管制符合土地利用規劃和城市規劃合法取得，那為什么農民不能蓋房子，為什么只有政府征地儲備后招牌掛讓房地產老板去蓋？這就可能牽扯到一個國有的稅收問題，其實有人研究過，房地產開發商得到的利潤相對來說最多，炒房人得到的利潤很多，政府可能得到30%左右，農民只得到了6%～7%。

在這個征地增值過程中如果真正按照十八屆三中全會所說賦予農民的更多的財產權利按道理說應該是開放的，我認為假如說用集體的農村建設用地存量的宅基地，通過我們原來所謂的農村土地綜合整治把它變成耕地，然后農民集中把基礎設施弄好，騰出來建設用地，如果符合城市規劃的我認為就可以。

比如深圳的一個處理方法就是宣布土地歸為國有，那么小產權房就合法了，同時這也是別人學不了的，還有一種方法比如廣東的三舊改造（廣東三舊改造是指廣東省特有的改造模式，分別是“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造。“三舊”改造是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進節約集約用地試點示范省工作的重要措施。開展“三舊”改造的項目，必須符合城市土地利用總體規劃、城鄉總體規劃，“三舊”改造總體規劃、年度計劃，已納入省“三舊”改造監管數據庫，需制訂改造方案，并且通過市（縣）人民政府批準。）根據不同的時期按不同的處理方法，總的來說這么做會造成一定的國有資產流失，因為小產權房不交出讓金和各種稅費，所以說小產權房這個問題比較難處理，總的方向我認為只要符合用途管制符合規劃，各種稅收政策等，所謂“小產權房”合法化是應該可以的。關鍵是現在的小產權房大多是既不符合政府土地規劃和城鎮村規劃，存在著大量的違法用地，造成了農用地、耕地甚至是基本農田的破壞！

《地球》：三中全會公告提出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，建立城鄉統一的建設用地市場的關鍵是什么？如何落實“建立城鄉統一的建設用地市場”？

吳克寧：城鄉二元結構一是指土地制度，分集體土地和國有土地，另一個是戶籍制度。十八屆三中全會中提到推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

戶口雖然放開但是土地不可能全部變成國有，那這種情況下就縮小征地范圍，如果建設用地流轉的情況下，跟十七屆三中全會表述的就不一樣了，那是在符合規劃的前提下規劃范圍外可以流轉，我理解十八屆三中全會就是規劃范圍內也可以流轉，這樣就減少了征地范圍，但是這個是有問題的，因為憲法里面規定城市土地屬國家所有，但是這個憲法是當年頒布的，應該是指建成區，現在大家都把它理解成規劃區，而規劃是一直在變在擴大的，假如都變成城市了，那么憲法這句話是否要做適當的調整。但是，無論是土地管理法、物權法、擔保法等的修法過程還是非常漫長的，盡快的把有關的法律盡快完善，我覺得是非常重要的。