讓農民帶著土地財產進城

本刊記者 何寶庭

讓農民帶著土地財產進城

本刊記者 何寶庭

十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。

長期以來，城市和鄉村，市民和農民之間，仿佛有著一道無形的鴻溝，難以逾越。城里人對于鄉下人總是有一種優越感，因為城里人顯得比鄉下人更有格調，穿著最時尚的服裝，用著最潮流的電子產品，家里用的、吃的很多都是鄉下人聽所未聽聞所未聞的。當農民用羨慕的眼光打量著城里人，當農民紛紛按捺不住進城務工時，已經充分說明了這種城鄉之間的區別。

農村一度是貧窮、落后的代名詞，農民群體沒有充分地享受到現代化的成果。在城鎮化加快的進程中，讓進城的農民進得踏踏實實、留鄉的農民留得安安穩穩，一個重要前提是切實尊重農民進城與留鄉的自主選擇，保護好農民的各項財產權利。這是讓廣大農民共享發展成果、實現社會和諧穩定的必然要求。

農民應有更多財產權利

中國社會科學院城環所所長潘家華認為，中國土地所有制一是屬于國有，二是屬于集體，農民在一個集體里作為集體的一員，他對土地是有所有權的。這個所有權通過兩種方式：一是造房子的宅基地；農民是自給自足的小農經濟，也屬于家庭經營，帶有某種私有的或者自我經營的權利，至少經營權是屬于農戶自己可以支配的部分。二是聯產承包責任田，這部分也是有使用權的。這些權利在我們過去的法律體系中間應該說是不明確的，我們只是說要規定30年不變或多少年不變，但多少年不變并不意味著我們農民有權利支配、擁有或轉換這樣一些財產權。實際上這些使用權應該是一種財產權。而這部分財產權，比如講我們征收農民的土地，如果讓農民享有這個土地收益的話，對農民來講，他享受的是一種財產權的收益。這種收益除了來自于土地開發的權益，還有屬于土地租賃的權益，或者自己種地所獲取利潤的權益。三中全會指出讓農民擁有更多的財產權，就是要讓宅基地、農民的自留地、農民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉，形成這樣一種收益，能夠保障農民的生活，因為土地是農民的生活和生產資料。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示，賦予農民更多財產權利，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟收益分配權，保障農戶宅基地用益物權。根據物權法的規定，完整的所有權包括占有、使用、收益和處分權。目前，法律規定農民對宅基地只擁有占有和使用權，對承包地擁有占有、使用和收益權。因為宅基地是給農民自用的，不是搞經營的，所以少了收益權。三中全會提出賦予農民更多的財產權利，不是要分給農民什么新財產，而是要讓法律賦予農民的財產權利得到更好的實現和保障。為此，目前正加緊農村集體土地承包經營權確權工作，同時建立完善土地流轉市場，擴大和增加農民財產性收益。允許農民對承包土地的經營權抵押、擔保，這就賦予了土地承包經營權新的權能，也在一定程度上能緩解農民融資的難題。慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的試點，是為了探索農民增加財產性收入的渠道。

實現土地財產的價值

在目前的法律框架下，農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權雖然具有財產權屬性，但權能并不完整，具有脆弱性，處置和保障還面臨極大障礙，因此，讓農民帶著土地財產權進城，根本點是改革農村土地產權制度，賦予農民完整的土地財產權; 改革土地征用制度，破除農民獲取土地財產收益的行政權障礙。讓農民帶著土地財產權進城，其首要前提是讓農民擁有完整的土地財產權，而目前農民擁有土地財產權的不完整性和權能的脆弱性，在很大程度上制約了農民增加財產性收入和帶著土地財產權進城。

賦予農民土地使用權完整的財產功能是農村產權制度改革的重點任務。當前的主要問題是農民土地承包經營權僅具有農業用途范圍內的轉讓權。因此，要對農民土地承包經營權在賦予農業用途轉讓權的基礎上，賦予在符合土地利用規劃前提下的非農用途轉讓權，這樣，農民的土地承包經營權才擁有包括農業用途和非農用途的轉讓權。宅基地不屬于農用地而屬于建設用地，具有較大的財產增值空間，尤其在城郊更是如此。

目前法律規定宅基地使用權不能流轉、轉讓、買賣、交易，嚴重限制了進城農民工把之變為現實財產的可能性，農民工在進城過程中由于對于失去宅基地使用權的擔憂，從而在很大程度上影響到其市民化的選擇。

實際上，在市場經濟加快發展和城市建設用地日益緊張的背景下，農村宅基地流轉的隱形市場已經大量存在，限制農村宅基地流轉權的規定已在較大程度上名存實亡，如各地的農村房屋出租、買賣及城郊的“小產權房”。因此，在統籌城鄉的大背景下，應該在政策法律上破除宅基地不能流轉、轉讓、買賣、交易的限制，賦予其轉讓權、收益權、買賣權、抵押權，使農民的宅基地和住房具有與城市居民私宅同樣的財產權利，這是破解農民不能帶著土地財產權進城的關鍵舉措。

通過土地產權制度和征地制度改革，雖然可以使農民擁有比較完整的土地財產權能，但如果土地財產權的流轉渠道沒有打開、流轉機制不健全、流轉市場不完善、流轉平臺缺乏，那么這些財產權就是凝固的、沉積的，農民難以通過財產權流轉實現增值，也難以為農民進城提供一筆必需的原始資本。必須建立健全流轉市場，使農民的土地財產權真正流動起來，才能實現土地財產的最大價值。