建設用地市場緣何統一——訪中國社會科學院農村發展研究所農村政策中心主任王小映

本刊記者 藍穎春

建設用地市場緣何統一
——訪中國社會科學院農村發展研究所農村政策中心主任王小映

本刊記者 藍穎春

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立城鄉統一的建設用地市場，明確指出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，這為深化農村土地制度改革指明了方向。

長期以來，我國在二元土地所有制基礎上實行城鄉有別的建設用地使用制度，農村鄉鎮企業用地、農民住宅用地、集體經濟組織的公共設施和公益事業用地等使用集體所有土地；而城市企業、城市居民等必須使用國有土地，需要占用集體土地的必須先由國家通過土地征收將集體土地轉為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元土地所有制為基礎，與城鄉企業、居民的身份相掛鉤，長期依賴城鄉分割管理的路徑，形成了典型的城鄉建設用地雙軌制。

集體建設用地使用制度改革的目的，就是要打破二元土地所有制基礎上的城鄉建設用地雙軌制，按照市場經濟的內在要求建立城鄉接軌的建設用地市場。

為此，就相關問題《地球》記者采訪了中國社會科學院農村發展研究所農村政策中心主任王小映。

《地球》：黨的十八屆三中全會提出要建立城鄉統一的建設用地市場，城鄉建設用地市場為何要統一？

王小映：改革開放以來，我國城鄉土地制度改革取得了巨大成就。然而，在二元土地所有制基礎上實行與用地者身份相掛鉤的建設用地使用管理制度的基本格局至今仍然沒有打破。這種制度固化并加劇了城鄉分化格局，直接造成并加劇了一系列經濟社會矛盾的產生。由于集體建設用地不能在對外開放的公開市場上流轉，而只能在農村集體內部成員之間流轉，導致農民宅基地等集體建設用地與國有建設用地相比普遍發生價值貶損，農民不能通過城鄉一體的土地市場參與分享經濟社會發展帶來的土地增值和財富增長，加劇了城鄉居民財富差距。由于集體土地市場價值得不到顯化，征地補償缺少公開市場價格做參照，導致集體土地征收補償標準在時間上和空間上缺少應有的彈性，征地矛盾激化難以調處。由于實行與用地者身份相掛鉤的建設用地使用制度，城鄉建設用地市場人為分割，形成了集體建設用地和國有建設用地征收補償上的不平等待遇。同時，由于集體建設用地無償取得，并且只有經政府征收轉為國有土地后才能進入市場，使得大量的集體建設用地不能通過市場機制得到優化配置和合理利用。另一方面，從現實來看，集體建設用地隱形流轉的需求和供給都在增長，在這種情況下改革集體建設用地市場，建立城鄉統一的建設用地市場成為必然。

《地球》：建立城鄉統一建設用地市場的突破口是什么？

王小映：建立城鄉統一建設用地市場，需要縮小政府的土地征收范圍，這也是改革需要突破的關鍵之所在。為了有效控制改革中可能出現的耕地保護失控等風險，可分類、分步推進縮小征地范圍、開放集體建設用地流轉市場的改革。現有的集體二、三產業用地，相當于保留集體土地所有權的劃撥土地。因此，對于符合流轉條件的農村經營性集體建設用地，可比照城鎮國有劃撥土地進行市場準入管理。這部分土地無須再經政府征收轉為國有，而是在允許土地使用者或受讓者繳納一定標準的土地增值收益后取得集體土地的出讓土地使用權，并依法進行轉讓、出租、抵押和作價出資（入股）。將來，在城鄉統一的規劃管制和市場監管下，也可逐步向城鎮居民和集體經濟組織外的農村居民開放農民宅基地流轉市場。除非公共利益需要，國家不得征收農民的宅基地。在對外開放農民宅基地流轉市場的同時，允許符合規劃的集體建設用地由集體經濟組織在土地有形市場上“招拍掛”出讓用于商品房開發。通過改革，在法律上創設集體土地的出讓土地使用權和劃撥土地使用權，這兩種土地使用權分別與國有土地的出讓土地使用權和劃撥土地使用權相對等。最終，將城鄉公益性用地統一納入劃撥土地使用權管理軌道，將城鄉經營性用地統一納入出讓土地使用權管理軌道，在出讓土地使用權的基礎上建立城鄉統一的建設用地市場。

《地球》：建立城鄉統一的建設用地市場，需要哪些與之相配的改革措施？

王小映：建立城鄉統一的建設用地市場，需要轉變政府職能，通過土地管理制度、財稅體制等方面的改革，促使地方政府職能從擴張建設用地、追求土地財政收入等經營型職能向產權登記保護、規劃管理、耕地保護、市場監管、收益調節、公益性用地征收、社會保障等公共管理職能轉變。在土地管理方面，要進一步強化政府對城鄉土地利用的規劃管理職能，建立和完善城鄉統一的建設用地規劃許可管理制度。需要強化政府對城鄉土地市場的統一監管職能，例如建立集體建設用地流轉入市的交易許可管制制度，建立集體建設用地招標拍買掛牌出讓的市場監管制度。另外，還需要強化政府對土地財產性收益的調節職能。