土改新政“破繭而出”

本刊記者 岳尚華

土改新政“破繭而出”

本刊記者 岳尚華

萬眾矚目的十八屆三中全會11月12日下午閉幕。為期4天的全會聽取討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。其中，農村土地改革，成為三中全會的一個亮點。

賦予農民更多財產權利

全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。中國將推動土地改革，給予農民更多產權。

全會提出，建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革。

同時，新一輪土地改革方案指出，要保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

官方高層智囊機構國務院發展研究中心首次向大會提交“383”改革方案總報告。“383”方案將土地改革作為八大改革領域和三大突破口之一。而土改的核心就是實施以土地為基礎的不動產統一登記制度。在現有土地權屬基礎上，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。

“383”改革方案報告建議，建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。具體來講，就是將農村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權、登記、頒證到每個農民，并賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。

近年來，由于城鎮化進程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發，尤其是涉及農民利益的集體用地補償方式。而隨著城鎮化的深入推進，土地供需矛盾日益擴大，各地對土地制度改革的呼聲日益高漲。土地是農民的命脈，如何讓改革釋放最大的“土地紅利”，又要確保農民利益不受損失，十八屆三中全會進一步明確了土地制度改革的方向。

中央多次下農村調查，研究土地制度改革

由于歷屆三中全會一般都被看作中國發展進程上的節點。此時中國經濟正面臨轉型升級的關鍵點，那么，十八屆三中全會召開，這次能否眾望所歸呢？

由國土資源部組建的土地改革研究小組在經過一年多、對11個省份的50多個城市進行深入調研后，目前已形成關于新一輪土地管理制度改革的框架建議，其中的核心部分極有可能成為新一屆三中全會對新土改政策“定調”的理論基礎。

農村改革發展問題，一直是過去多屆三中全會研究重點。本屆三中全會前，農村改革尤其是土地制度改革受到關注，而新一屆領導人在三中全會前的最后一次離京調研都先后落腳農村，與基層群眾座談。

7月22日，習近平在武漢調研時，就特意來到武漢農村綜合產權交易所考察。在位于武漢市民之家3樓的農村綜合產權交易所，習近平了解了涉農產權交易尤其是土地流轉交易情況。

“如何在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯產承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規范的流轉增加農民收入？”習近平說，“下一步改革中，一系列問題要好好研究。”

李克強在黑龍江考察時也表示，要配套推進土地管理制度改革，并帶動金融和保險更好地支持服務農業。

10月底，習近平又首次針對房地產問題表態，提出要構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，千方百計增加住房供應，同時要把調節人民群眾住房需求放在重要位置，倡導符合國情的住房消費模式。

“新土改”紅利，或將持續至少二三十年

中國土地市場將進入全新的“數字化”時代。“農地確權”，將為中國土地市場化解城鄉二元化的“堅冰”奠定堅實基礎，中國土地市場迎來一次歷史性變革的腳步聲已經響起。

“新土改如果能真正按計劃推進，其所帶來的改革紅利將隨著改革的深入會越來越大，持續時間至少二三十年。”國土資源部土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云表示，三中全會提出的土地改革內容超過預期，“僅‘同等入市同權同價’一條，就是革命性的改革，是非常重大的突破。”

鄒曉云分析稱，與此前有所不同，十八屆三中全會是在“加快完善現代市場體系”的大背景下提出土地改革的，“也就是說，土地是現代市場體系的一個組成部分，這一認識高度，不僅僅是要解決具體問題，更將土地改革納入到事關市場體系的改革大局，讓人們對改革更加充滿信心。”鄒曉云說，這意味著改革的方向，是把土地資源的配置權真正交給了市場。

“從我國現行的土地制度來看，程度很高的土地壟斷既傷害了效率，又造成了不平等。因為土地改革不到位，也使農民不敢消費。”中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英稱，土地制度改革有利于刺激消費、擴大內需；明確農民土地財產權，還能使中國人的吃飯成本降低，讓中國人真正告別對吃飯的擔憂。因此，土地制度改革，能讓中國至少繁榮30年。

“打破城鄉隔離，把土地資源的配置真正交給了市場。由此，農民將獲得很大的資源交換權益，這對農民也是一個機遇。”鄒曉云稱，改革后農民就可以憑借土地財產自主參與工業化、城鎮化進程，增加財產性收入。而且，改革后農民對自己的生產生活的安排，能夠更有效率和效益。再者，新土改還會對中國的城鎮化提供一個很好的基礎，即土地作為一種資源要素其配置更加合理有效，必然促進城鎮化的健康發展。

“這個肯定是長遠的影響，因為農民還有一個學習、適應的過程；國家管理體系也要有一個完善的過程。”鄒曉云說，中國城鎮化至少還有二三十年，雖然新土改近期還不能帶來翻天覆地的變化，特別是近四五年可能還有一個調整的過程，但隨著一步步推進，其紅利效果將越來越大。特別是在中遠期，新土改給中國經濟所帶來的紅利，將是“不可估量的”。

目前來看，從全國首個土地流轉信托項目落戶安徽宿州、福建沙縣借土地信托推動土地流轉率大幅上升，到之前溫州發布《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》、海南省研究制定《海南省農民集體建設用地管理辦法》，再到成都、重慶、武漢等地農地產權交易試點的小步快跑，“新土改”大有星火燎原之勢。

另一方面，國土資源部正加快土地確權登記。截至2012年底，全國農村集體土地所有權累計確權登記發證約620萬宗，發證率達94.7%，基本完成了農村集體土地所有權確權登記發證任務。接下來，國土資源部將進一步加快推進宅基地和集體建設用地確權登記發證工作。

中國土地市場將進入全新的“數字化”時代，中國土地市場迎來一次歷史性變革的腳步聲已經響起。