對薄弱地區財政支持城鄉一體化發展的實踐與思考

劉堅

一、連云港市海州區基本情況

海州區系江蘇省五大農業區之一，屬于省定經濟薄弱區，財政收入規模系該省縣區最小，2012年公共財政預算收入7.8億元，占全市財政的3.77%，屬“吃飯財政”。四個街道移交后，該區變成了純農業區，是個典型的經濟弱區、財政窮區、海州區現轄3個鎮、1個街道、1個省級經濟開發區，53個行政村、9個社區，總面積258.6平方公里，總人口14.2萬人。基本農田16.1萬畝，農村人口12.6萬人，農業面積和農業人口的比重分別占到41.5%和88.7%，農業特征明顯。

二、統籌城鄉發展的主要做法

近年來，海州區財政部門緊緊圍繞“三化”協調發展總體戰略，大力推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理一體化，統籌城鄉發展，著力構建城鄉經濟社會發展一體化格局。

1.統籌發展城鄉產業，激發農村發展活力

一是推動轉型升級。通過技術改造、技術創新、高位嫁接和資本經營，推動傳統產業轉型升級，全區三次產業比例調整為18.3：56.3：25.4。二是發展現代農業。區財政不斷加大財政支農惠農工作力度，優化整合財政支農資金，農業產業轉型步伐明顯加快。2012年投入資金1520萬元陸續建設了新壩萬畝現代農業產業園、寧海萬畝都市農業科技示范園、板浦萬畝高效設施農業園、錦屏無公害畜禽養殖基地等一批農業園區基地項目，高效設施農業面積占耕地比重8.6%。新壩鎮大穆村入選首批省級“一村一品”專業示范村，新壩鎮王付村和板浦鎮東北村入選市級“一村一品”專業示范村。三是壯大鎮村經濟。推動生產要素向優勢產業、優秀企業集中，著力打造寧海太陽能、板浦鏡花緣文化、新壩電力輔機、錦屏木材加工產業集群。積極穩妥開展村級債務化解工作，化解新壩、錦屏25個村公益性債務1425萬元。組織實施省級財政支持村級集體經濟發展項目，切實盤活村級集體資源、資產、資金，提高村級“三資”利用率。四是推進改革創新。制定出臺《加快推進城鄉統籌發展全面建設小康社會的意見》和《加快推進城鄉統籌發展試點村建設的激勵扶持政策》等政策文件，區財政每年安排1000萬元專項資金，主要用于試點鎮村建設和城鄉統籌發展。

2.統籌城鄉基本建設，著力營造宜居環境

一是加快新農村建設。積極籌集資金加快推進板浦衛星鎮建設，啟動老鎮區仿古改造，北海門、西入口牌坊等重點工程竣工。啟動實施四個鎮街各1000畝的農民新社區建設：新壩鎮沙杭康居示范村入住154戶；年底錦屏鎮獅樹康居示范村新建住宅76套；板浦鎮菜園村新建住宅100套；南門社區銀成佳園小區開工建設。二是完善基礎設施。爭取中央財政小型農田水利資金1680萬元，支持農田水利基礎設施建設；爭取國家農業綜合開發1000萬元，促進農業綜合開發；投入資金900萬元，建設農橋46座、一事一議獎補項目26個；支持錦屏鎮優質稻米等14個現代農業項目。抓好農村道路建設，實施通板公路大修以及村莊道路硬化工程，改善群眾出行條件。開展城鄉環境綜合整治，爭取資金746萬元，完成58個省級村莊環境整治，有效提升農村人居環境。

3.統籌城鄉公共服務，共享改革發展成果

堅持以人為本，大力實施以改善民生為重點的全面小康社會建設，讓發展的成果惠及全區人民。一是實施惠民實事工程。堅持制度化安排、項目化落實、系統化解決民生問題，政府在就業、就學、就醫、社保和住房等方面的民生支出占財政總支出的比重達到51%以上；擴大就業創業，創建4個省級充分就業轉移鎮街；落實小額貸款擔保等政策，推進全民就業創業；完善社會保障，建立尊老金、孤兒基本生活保障、重殘救助、貧困家庭重大疾病慈善救助等制度，籌集資金2638萬元，持續提高城鄉低保標準和城鄉居民養老保險水平，提高弱勢群體生活質量。二是發展農村社會事業。堅持教育優先發展、均衡發展，籌集資金 5000萬元支持中小學公用經費、新建義務教育學校、校舍維修改造、困難資助等，通過義務教育均衡發展先進縣區省級督導評估；完善醫療衛生體系建設，籌集資金4467萬元支持基本藥物制度補助改革、新型農村合作醫療、城鎮居民醫保等醫療保障制度及各類公共衛生項目，減輕群眾看病負擔。三是創新農村社會管理。安排專項資金全面推廣“一委三會”、“和事佬”等創新做法，健全完善社會組織、綜治維穩、為民服務和民生保障體系，暢通了群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。

三、城鄉一體化建設存在的問題

1.資金籌措難。海州區系全省五大農業區之一，屬于省定經濟薄弱區，財政收入規模系全省縣區最小，2012年公共財政預算收入7.8億元，占全市財政的3.77%，屬“吃飯財政”。四個街道移交后，變成了純農業區，是個典型的經濟弱區、財政窮區，當年財力僅能維持工資發放和保障低水平運轉，無力籌措資金投入城鄉一體化建設，給城鄉一體化建設帶來很大困難，影響了實施進度和整體推進。

2.基礎設施欠賬多。海州歷經多次區劃調整，區內村莊道路、農村供水、防汛防旱等基礎設施建設滯后。如新壩東路、新壩中路、新壩西路、通板公路破損嚴重，鎮域污水管網也大多沒有與市級管網對接。

3.市場運作難度大。城鄉一體化建設主要依靠市場運作的辦法籌集資金。但海州屬農業區：一方面，由于傳統觀念影響，土地流轉比較困難；另一方面，耕地占比高，可運作資源有限，市場價值不高，運作難度較大。

4.土地瓶頸制約深。由于海州屬典型農業區，城鄉建設用地規模、新增建設用地規模、新增建設占用耕地規模等均不能滿足發展需求，嚴重制約了城鄉一體化建設。

5.資金分散見效慢。城鄉一體化具有點多面廣、單項投資規模小等特點。一些部門在安排城鄉一體化投資時撒“胡椒面”，人為造成項目數量多、資金使用分散的現狀，使得投資效益大打折扣，無法形成城鄉一體合力。同時在支農惠農方面，一些項目對上年已獲得過補助的項目，往往不再重復安排，造成資金斷檔，缺乏連續性。

四、財政支持的幾點建議

海州區是省定經濟薄弱區、蘇北五個農業區之一，財政底子薄，供養人口多，經濟基礎薄弱，財力緊張，建議在以下五個方面給予支持。

1.上級財政要“補位”。由于農業區自身財力比較縣里得到省級政策扶持較少，推進城鄉一體化，僅依靠區級財政財力顯然無法支撐，這就需要中央和省級財政進一步加大對區鎮級財政的轉移支付力度，讓區級財政的可用財力進一步增強，使事權和財權相匹配。建議在一般轉移支付、基本財力保障對該區給予傾斜，在教育、社會保障等方面對提高上級財政補助比例，在現代農業、一事一議整體推進、農村債務化解、中央財政小型農田水利、農業綜合開發縣等方面給予資金、項目、政策支持。

2.政策扶持要“到位”。建議預先安排集中居住點啟動區建設用地指標，待原有的村莊整理項目完成后，從整治出來的土地中，返還預先安排的指標。區財政留成的新增建設用地有償使用費及上級安排給市、區的耕地開墾費城鄉建設用地增減掛鉤的土地出讓金收入，應該集中返還給縣區，促進城鄉一體化建設。

3.財政資金要“定位”。海州是個農業大區，城鎮化率較低，財政較為困難，僅靠財政單一渠道是無法滿足需求，必須多渠道籌措資金。從財政角度來講，既不能缺位，又不能越位，要定好位。按照“政府主導、市場運作”的原則，還涉及鄉村基礎設施建設、義務教育、公共衛生、公共安全、勞動就業、社會保障和社會援助等基本公共支出，財政要承擔起責任。對不屬于公共財政供給范疇的，就應該按市場法則解決，財政不應大包大攬。

4.涉農資金要“拼位”。建立市、區兩級協調機構，統一協調整合對涉農資金的申報、使用和管理，改變資金部門化、多頭管理、各行其是、分散使用的格局。按照各部門單位的資金渠道，積極爭取上級的項目資金支持，即分頭申請、捆綁使用。注重補助的連續性，整合城鄉一體化資金，形成資金集中投入，發揮資金效益。

5.績效考評不“缺位”。圍繞是否讓農民受益，是否能有效提高農民收入水平這一目標，建立系統的城鄉一體化資金績效考評指標體系，用于指導和檢查資金的使用情況。如果項目運行有成效，帶動農民增收明顯，就應集中投入，重點傾斜，以求最大限度體現績效考評的結果。

（作者單位：連云港市海州區財政局）