基于“六普”數據的新疆養老服務體系建設思考

王朋崗 (石河子大學綠洲社會經濟與屯墾研究中心，新疆 石河子 832003)

新疆地處我國西北邊陲，是一個多民族聚居的地區。“六普”數據顯示，56個民族在新疆都有居住，其中漢族人口占總人口的40.48%，而少數民族人口占59.52%。在這樣邊疆多民族聚居地區，其社會管理創新面臨很多挑戰，老年人的養老問題就是其中之一。但是一直以來，由于多種原因的限制，對新疆老年人口、老年服務體系建設以及老齡化發展趨勢等方面都缺乏專門、深入的調查研究。本文試圖基于“六普”數據對新疆養老服務體系建設有所思考。

1 未來新疆人口老齡化進程將快于全國，新疆養老服務體系建設壓力較大

按照國際社會公認的≥60歲老年人口占總人口的比重超過10%即進入老齡化社會的標準，我國整體已于1999年進入了老齡社會。“六普”數據顯示，新疆≥65歲人口比例達到6.48%，≥60歲人口比例達到9.66%，同時“六普”數據顯示，全國≥65歲人口比例達到8.92%，≥60歲人口比例達到13.32%。可見，當前新疆人口老齡化的程度滯后于全國。

但是在發展速度方面與全國相比，在1982年～1990年，新疆≥60歲人口和≥65歲人口的年均增長率均低于全國平均水平，但是在隨后的1990年～2000年和2000年～2010年，新疆≥60歲人口和≥65歲人口的年均增長率均高于全國平均水平。可見，新疆人口老齡化的速度高于全國。見表1。

表1 1982年以來新疆與全國老年人口年均增長率(%)

圖1 “六普”新疆人口金字塔

在未來人口老齡化的程度和規模方面，從“六普”新疆人口的金字塔可以看出未來新疆的人口老齡化形勢會越來越嚴峻。見圖1。2020年之前，由于上世紀六七十年代生育高峰期出生的人口還未進入老年，數量相對增加緩慢;2020～2040年，于上世紀六七十年代出生人口陸續進入老年，新疆老年人口數量將急劇增加;2040年～2050年是人口老齡化的高峰期，這一階段人口老齡化增速有所緩慢，但老齡化程度會持續升高，2050年時達到最高值，老年人口數量將達到669.99萬，人口老齡化比例將會達到33.19%〔1〕，成為重度老齡化的地區。2006年全國老齡工作委員會辦公室發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》指出，我國人口老齡化將經歷2001～2020年的快速老齡化階段、2021年～2050年的加速老齡化階段和 2051～2100年的穩定重度老齡化階段，并預測2020年老齡化水平將達到17.17%、2050年老齡化水平推進到30%以上〔2〕。與全國老齡化進程相比，新疆雖然進入老齡化社會比全國晚近11年，但是到2050年將與全國同步進入重度老齡化社會。可見，新疆人口老齡化的發展速度將大大加快。

對此，必須清醒地認識到新疆人口老齡化的嚴峻形勢以及解決老齡問題的任務將越來越重;隨著老年人口規模越來越大，老齡事業發展需要的投入也將越來越多;由于老年人口增速快，社會保障的壓力將越來越大;由于老年人口壽齡高、空巢多，社會養老服務要求將越來越高。過去新疆經濟社會發展水平不高、各級政府投入有限、社會參與不足，新疆養老服務體系的發育遲緩。截止2009年，新疆現有各類養老機構519家，床位數18 990張，老年人擁有床位數比例為0.89%，與自治區到2010年達到1.2%要求，還有一定差距〔3〕。由此可見，目前新疆養老服務體系的發展滯后于人口老齡化的發展，無法滿足日益增長的養老服務需求。今后，隨著新疆人口老齡化進程的進一步加快，養老服務體系建設的壓力較大，各級政府必須對其的重要、緊迫性以及潛在的經濟社會發展影響有充分的認識，在建設用地、資金投入、政策落實等方面要給予應有的重視。另外，各級黨委政府要加強對養老服務發展的整體規劃，從城市、土地利用規劃等角度來考慮這一問題，立足長遠發展和養老服務需求來對養老服務機構的建設進行統一布局和謀劃，防止養老機構的建設處于零星和混亂的狀態。

2 人口老齡化程度的城鄉差異較明顯，必須高度重視農村少數民族老年人的養老問題

改革開放以來，我國出現了大規模的從鄉村到城鎮的人口流動，國家人口計生委發布《中國流動人口發展報告2012》顯示，2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總人口的17%〔4〕，流動人口的增加是我國城鎮人口增加的主要原因。“六普”數據顯示，我國城鎮人口比重已達50.27%，農村大量中青年人口流向城市，從而導致農村老年人口比重上升，≥60歲老年人口占農村總人口的比重為14.98%。可見，從全國整體來看，農村的人口老齡化程度高于城鎮。而新疆作為我國西部的經濟欠發達省份，對內地流動人口的吸引力相對較弱，再加上新疆作為多民族聚居區，“六普”數據顯示，新疆農村少數民族人口占全部少數民族人口的75.90%，大量農村少數民族人口由于受教育程度、語言等原因，在一定程度上阻礙了新疆農村人口尤其是少數民族人口向城鎮的流動。“六普”數據顯示，新疆的城鎮人口占總人口的比重為42.79%，從而導致新疆農村60歲及以上老年人口占全部老年人口的比重為52.47%，占農村總人口的比重為8.86%，低于城市(10.92%)和鎮(10.37%)。見表2，表3。

表2 全國老年人口的城市、鎮和鄉村分布情況

表3 新疆老年人口的城市、鎮和鄉村分布情況

雖然新疆農村的老齡化程度低于城鎮，但是由于新疆農村老年人口中有23.57%分布在喀什地區、12.38%分布在阿克蘇地區、11.94%分布在和田地區，這三個地區的老年人口合計占新疆全部農村老年人口的47.89%，同時這三個地區也是少數民族聚集區和新疆貧困的高發區。因此，雖然新疆農村地區的老齡化程度不高，但是農村地區的老年人有近一半分布在少數民族聚居區和貧困高發區，這些地區的老年人養老問題必須引起重視，將這些地區的扶貧政策與老年人的社會保障制度建設、醫療衛生服務以及養老問題結合起來考慮是較好的途徑。

3 新疆人口老齡化區域差異較大，相關政策應考慮地區經濟條件差異

從“六普”數據看，新疆人口老齡化呈現出明顯的區域不平衡，東疆、北疆的人口老齡化程度高于南疆地區，這可能和南疆地區少數民族人口比重較高有關系，因為新疆作為少數民族地區，計劃生育開展的時間普遍晚于全國其他大多數地區。漢族人口是在70年代中后期才開始實行計劃生育，而少數民族計劃生育直到1988年才開始進行，并且新疆少數民族計劃生育政策實行的是比漢族多一胎的政策，即“城鎮漢族婦女一般可生育一個孩子，少數民族夫婦一般可以生育兩個孩子，農牧區漢族夫婦一般可以生育兩個孩子，少數民族夫婦一般可以生育三個孩子”〔5〕。這樣的計劃生育政策，在客觀上使南疆地區的人口老齡化步伐慢于東疆和北疆地區。

按照國際上60歲及以上人口占總人口的比重＞10%就進入人口老齡化社會這一標準，具體來看:東疆和北疆地區的吐魯番地區 (8.77%)除托克遜縣 (10.06%)外、伊犁地區(9.31%)除奎屯市 (14.07%)和霍城縣 (11.29%)外、阿勒泰地區 (9.31%)除阿勒泰市 (12.01%)和福海縣(10.41%)外，這三個地區其他所有縣市都還沒有進入人口老齡化社會;而東疆和北疆地區的其他地州市除哈密地區(11.82%)的伊吾縣 (7.63%)和塔城地區的托里縣(7.39%)外的烏魯木齊市(11.05%)、五家渠市(16.94%)、昌吉州 (12.77%)、石河子市 (15.83%)、克拉瑪依市 (10.55%)、博州 (10.46%)所有縣市均已經進入人口老齡化社會。而南疆地區的巴州 (9.66%)除焉耆(10.99%)、和靜縣 (10.25%)、和碩縣 (10.37%)博湖縣(12.87%)外、阿克蘇地區 (8.66%)、克州 (7.60%)、喀什地區 (8.03%)除岳普湖縣 (11.13%)外以及和田地區(7.45%)的全部縣市均還未進入人口老齡化社會。另外，從新疆的98個縣級行政區劃來看，按照上面的標準，“六普”數據顯示，新疆已有39個縣級行政區劃進入人口老齡化社會，占新疆全部98個縣級行政單位的39.80%，其中60歲及以上人口占總人口的比重在14%以上縣級行政區劃的有五家渠市 (16.94%)、石河子市 (15.83%)、沙灣縣(14.81%)、瑪納斯縣 (14.52%)、奎屯市 (14.07%)和吉木薩爾縣 (14.00%)，其他59個縣級行政區劃還未進入人口老齡化社會，其中60歲及以上人口占總人口的比重在7%以上的有和田市 (6.55%)、昭蘇縣 (6.61%)、圖木舒克市(6.61%)、富蘊縣 (6.66%)、且末縣 (6.81%)、于田縣(6.86%)、阿拉爾市 (6.86%)、青河縣 (6.92%)、民豐縣(6.93%)。可見，新疆人口的老齡化程度區域差異較大。

目前，新疆人口老齡化較高的地州市主要有烏魯木齊市、哈密地區、五家渠市、昌吉州、石河子市、奎屯市、克拉瑪依市、博州、塔城地區，雖然這些地區都分布在東疆和北疆地區，但是這些地州市在經濟發展和財政實力方面差異較大，能用于養老服務體系建設的人、財、物也差異較大。2006年自治區出臺了《關于加快發展養老服務業的意見》(新政辦發〔2006〕157號)，但是該文件屬于指導性文件，沒有具體的優惠措施，可操作性不強。隨后烏魯木齊市于2007年出臺了《烏魯木齊市關于鼓勵和促進社會力量興辦養老福利機構的若干意見》，制定了鼓勵和促進社會力量興辦養老福利機構的具體優惠政策。2011年3月克拉瑪依市出臺了《克拉瑪依市支持社會力量興辦福利機構暫行辦法》，《辦法》對符合條件興辦福利機構的優惠政策涉及一次性床位補貼、運營經費補貼、鼓勵金融機構的貸款支持等十余項。2012年10月，自治區人民政府出臺了《關于加快推進社會養老服務體系建設的意見》(新政發〔2012〕87號)，從開辦補助、稅費優惠、運營補助以及給予優先用地權等方面，進一步細化了對社會力量興辦養老服務業的優惠政策。開辦補助方面，自治區財政負擔床位達到100張 (含)以上的民辦養老機構的開辦補助，而對于床位100張以下的由當地財政給予一次性開辦補助，民辦養老服務機構按入住滿1個月以上的老年人實際占用床位數計算全年平均數，給予每人每月100元的運營補貼，自治區、(市、)財政各承擔50%。在社區開辦的居家養老服務機構的個人、社會組織、企業單位，由縣 (市、區)財政給予適當運營補助〔6〕。截至目前，作者通過網上搜索發現除烏魯木齊市和克拉瑪依市外其他地區還沒有出臺鼓勵社會力量興辦養老機構的具體實施辦法。因此，作者認為，該政策不應該一刀切，而應該要考慮不同地區的經濟條件，自治區財政應加大對經濟條件較差地區的補貼投入，而對于以上人口老齡化較嚴重的地區中經濟條件較好的地區應該加快出臺鼓勵社會力量興辦養老機構的具體實施辦法。

4 “空巢老人”比重較高，且主要分布在城鎮，必須加快城鎮的養老服務體系建設

結合“六普”數據和分析的需要，此處“空巢老人”是指單身老人戶和只有一對老夫婦的戶。“空巢老人”家庭戶的規模及其占當地有60歲及以上老年人口家庭總戶數的比重可以更進一步說明該地區對養老服務體系的需求程度。“六普”數據顯示，新疆有60歲及以上老年人口的常住人口家庭戶戶數為1 531 100戶，占總家庭戶戶數6 705 607戶的22.83%，其中“空巢老人”家庭戶526 715戶(781 082人)，占有60歲及以上老年人口的常住人口家庭戶總數的34.40%，而全國的這一比重為32.65%。而新疆有65歲及以上老年人口的常住人口家庭戶中“空巢老人”家庭戶為34.34%，也高于全國的31.77%。

在城鄉分布方面，居住在城市的“空巢老人”家庭戶有208 074戶，占城市中有60歲及以上老年人家庭戶總數的46.22%，占全疆“空巢老人”戶的39.50%;居住在鎮的“空巢老人”戶有109 380戶，占鎮中有60歲及以上老年人家庭戶總數的45.37%，占全疆“空巢老人”戶的20.77%;居住在鄉村的“空巢老人”戶有209 261戶，占鄉村中有60歲及以上老年人家庭戶總數的24.92%，占全疆“空巢老人”戶的39.73%。由此可見，新疆的“空巢老人”家庭戶主要分布在城鎮，居住在城鎮的“空巢老人”家庭戶占全疆“空巢老人”家庭戶的60.27%。另外，新疆城鎮中有60歲及以上老年人的家庭有近50%是“空巢老人”，這在一定程度上說明城鎮對養老服務體系尤其是養老機構的需求更強。但是，目前新疆的養老機構卻大多數分布在農村，主要為農村敬老院。全疆共有敬老院395家，占全疆養老機構總數的76.1%;全疆共有城市養老機構124家，占全疆養老機構總數的23.9%〔7〕。因此，新疆今后應首先加快城市養老服務體系的建設。

從全疆“空巢老人”家庭戶的地區分布來看，該地區“空巢老人”家庭戶占全疆“空巢老人”家庭戶的比重在10%以上的有烏魯木齊(20.26%)、昌吉(12.27%)、伊犁(10.16%)，這一比重高可能和當地總人口規模有關。另外，“空巢老人”家庭戶占當地有60歲及以上老年人口家庭總戶數的比重超過全疆平均水平的有烏魯木齊(46.05%)、克拉瑪依(54.96%)、哈密(42.79%)、昌吉(49.42%)、博州(40.44%)、巴州(39.28%)、塔城(48.06%)、阿勒泰(38.71%)、石河子市(49.71%)、阿拉爾市(45.82%)、五家渠市(61.26%)。見表4。

作為新疆自治區首府的烏魯木齊市，早在2000年已經進入人口老齡化社會，其經濟條件在新疆應該是處于領先地位的，其老年人口以及“空巢老人”的規模和比重都在全疆處于第一位，但是目前烏魯木齊市養老服務體系的發展還不盡如人意。由于秉承儒家文化及伊斯蘭教倫理理念，子女送老人到養老機構會遭到鄰居、親戚和朋友的斥責，另外大部分老人也不愿意離開家庭，所以家庭養老仍是烏魯木齊當前養老模式的主體〔8〕。但是，隨著家庭規模的進一步小型化，每對夫婦需要負擔的老人數量的增加，以及代際分戶居住的增多，傳統的家庭養老面臨嚴峻的挑戰，急需社會養老服務體系的支撐。烏魯木齊市從2006年開展社區居家養老服務試點工作，目前此項工作已經在大部分社區開展。但是，烏魯木齊市現有的社區老年人福利服務設施和家政服務組織十分匱乏，遠不能滿足老年人的要求。全市社區養老機構僅僅只有天山區前進東路社區一家正式的社區托老站。同時，社區養老服務還存在著設備陳舊、服務水平低、項目單一、布局和結構不合理，養老服務的工作人員整體素質不高，缺乏專業的老年知識等〔9〕。從社區養老的發展來看，烏魯木齊社區養老服務目前還存在政策缺乏統一的協調、運作機制和保障;資金短缺，來源方式單一;社區服務工作不能適應社區養老的發展;社區養老的宣傳力度不大，對社區養老的認識不足等問題〔10〕。在養老機構方面，烏魯木齊市平均每千名老人有養老床位8.7張，距民政部《養老體系建設“十二五”發展規劃》每千名老人擁有養老床位30張的要求還有較大差距，養老供需矛盾仍較為突出〔11〕。此外，烏魯木齊市養老機構的發展還存在規模較小、資金投入不足、優惠政策較難落實、管理體制不靈活及工作人員素質較低、設施不完善、服務內容單一且服務質量不高等方面的問題〔12，13〕。可見，作為新疆自治區首府的烏魯木齊市的養老服務體系建設與內地城市的養老服務體系發展還存在較大差距，新疆其他城市的養老服務體系建設肯定更加滯后。因此，各地必須高度重視城鎮養老服務體系的投入、建設和政策支持，加快構建居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。

表4 “六普”新疆“空巢老人”家庭戶地區分布

4 小結

雖然目前新疆的人口老齡化程度滯后于全國，但是發展速度高于全國，并且未來新疆的人口老齡化形勢會越來越嚴峻。人口老齡化將會給社會經濟發展帶來一定的問題和壓力，尤其是在社會經濟發展程度不高情況下提前到來的老齡化社會，將會使問題變得更加嚴重，因此，對于人口老齡化所帶來的問題必須引起高度重視。新疆人口老齡化程度在城鄉之間差異較大，雖然新疆農村地區的老齡化程度不高，但是農村地區的老年人有近50%分布在少數民族聚居區和貧困高發區，對于這些農村地區的老年人當前面臨的最為重要的問題應該是如何脫貧和增加收入，將這些地區的扶貧政策與老年人的社會保障制度建設、醫療衛生服務以及養老問題結合起來考慮是較好的途徑。而對于新疆城市(尤其是老齡化程度較高、老年人口規模較大城市)的老年人來說，社會養老服務體系發展滯后，無法滿足日益增長的養老服務需求是當前急需解決的問題。因此，對于新疆整體的人口老齡化嚴峻形勢要有清醒的認識，未雨綢繆，早做謀劃。也要認識到城市和農村老年人的需求差異，采取各有側重的戰略，也許是當前解決新疆人口老齡化問題和養老服務體系建設的最佳選擇。

1 張冬梅.新疆老年人口年增10.3萬，整體邁入老齡化〔EB/OL〕.(2010-05-07)〔2012-10-23〕.http://news.iyaxin.com/content/2010-05/07/content_1764723.htm.

2 全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告 (全文)〔EB/OL〕.(2006-02-24)〔2012-10-25〕.http://www.china.com.cn/chinese/news/1134589.htm

3 新疆維吾爾自治區發展和改革委.2011年新疆養老服務總結和試點意 見〔EB/OL〕.(2011-04-20)〔2012-11-23〕.http://www.xjdrc.gov.cn/content.jsp.urltype=news.News Content Url＆wbtreeid=9930＆wbnewsid=104351

4 孫鐵翔.人口計生委發布《中國流動人口發展報告2012》〔EB/OL〕.(2012-08-07)〔2012-11-23〕.http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/07/content_2199409.htm

5 跨世紀的中國人口(新疆卷)編委會.跨世紀的中國人口(新疆卷)〔M〕.北京:中國統計出版社，1994:165.

6 楊英春.新疆民政廳:社會力量辦養老機構可享優惠〔EB/OL〕.(2012-11-27)〔2012-12-23〕.http://www.ts.cn/news/content/2012-11/27/content_7487025.htm

7 新疆維吾爾自治區發展和改革委.加快構建新疆基本養老服務體系的措施建議〔EB/OL〕.(2011-04-05)〔2012-12-23〕.http://www.xjdrc.gov.cn/content.jsp?urltype=news.News Content Url＆wbtreeid=9930＆wbnewsid=102145

8 李潤芝.烏魯木齊多民族聚居城市養老模式研究成果推介〔J〕.中共烏魯木齊市委黨校學報，2009;(1):19-22.

9 馬曉燕.烏魯木齊市城市社區養老服務模式探討〔J〕.邊疆經濟與文化，2010;(9):37-8.

10 徐玉濤.烏魯木齊市社區養老模式淺析〔J〕.洛陽師范學院學報，2010;(4):165-8.

11 趙 軍，賈春霞.烏魯木齊多措并舉助推養老機構發展〔EB/OL〕.(2012-10-15)〔2012-12-23〕.http://www.tianshannet.com.cn/news/content/2012-10/15/content_7327671.htm

12 付再學.烏魯木齊市養老機構中存在的問題與對策分析〔J〕.新疆大學學報(哲學·人文社會科學版)，2008;(4):82-7.

13 王曉輝，王衛平，余國新.烏魯木齊市養老機構發展研究〔J〕.人力資源管理，2011;(10):77-9.