《動物防疫法》在實踐中的逐條應(yīng)用（7）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

《動物防疫法》在實踐中的逐條應(yīng)用（7）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

授課講師姚源鋒：高級獸醫(yī)師，先后就讀于廣西農(nóng)業(yè)大學獸醫(yī)專業(yè)、南京農(nóng)業(yè)大學預(yù)防獸醫(yī)學專業(yè)、廣西大學法學專業(yè)、民商法專業(yè)，獲農(nóng)學、法學學士和獸醫(yī)、法學碩士學位。現(xiàn)任廣西動物衛(wèi)生監(jiān)督所副所長。

接上期，繼續(xù)就《動物防疫法》第三十一條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條規(guī)定在實踐中的應(yīng)用進行簡單介紹，僅供參考。

一、關(guān)于控制和撲滅一類動物疫病規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十一條對發(fā)生一類動物疫病時應(yīng)當采取的控制、撲滅措施作出了具體規(guī)定。在實際工作中，常因獸醫(yī)主管部門、動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對該條法律規(guī)定理解不透徹，在作為上出現(xiàn)錯位，以致吃了虧、得到了教訓。實踐中應(yīng)當注意以下幾點：

（一）處置時務(wù)必果斷堅決 此處所稱的“發(fā)生一類動物疫病時”，一般都是指動物疫病已經(jīng)按照法律規(guī)定的程序被確診、確認的疫病，既然已經(jīng)判定為一類動物疫病，那采取的必然是“緊急”、“嚴厲”、“強制”的預(yù)防、控制、撲滅措施，容不得半點拖拉、延誤。可事實上，有的地方卻并沒有意識到這一點。筆者曾經(jīng)受命協(xié)助督辦一起案件：某城區(qū)養(yǎng)豬場發(fā)生一類動物疫病，但由于業(yè)務(wù)管轄分配問題，導致城區(qū)業(yè)務(wù)部門與市級業(yè)務(wù)部門之間出現(xiàn)管轄權(quán)交叉，特別是撲殺補助經(jīng)費由誰支付的問題達不成共識，因而這起疫情在二者之間互相推諉、拖延了一周都未得到處置，造成疫情擴大。督辦工作組認為當務(wù)之急是把疫情撲滅，其他內(nèi)部扯皮事情完全可以過后協(xié)商解決，最后根據(jù)“重大動物疫情實行屬地管理”的規(guī)定，責成城區(qū)政府先期作出處置，避免造成更大的損失。最后，城區(qū)政府立即整合資源、調(diào)集方方面面的力量，很快就把疫情做了妥善處置。在這件事情上，說明只要政府重視，沒有處理不下的疫情，但城區(qū)政府和有關(guān)部門在前期處置不果斷，特別是負責人在思想上極端不重視“一類動物疫病處置”的表現(xiàn)，當然要承擔相關(guān)法律責任。

（二）決策時務(wù)必嚴格有序 作為獸醫(yī)主管部門或者有關(guān)獸醫(yī)工作機構(gòu)，平時應(yīng)當注重有關(guān)一類動物疫病處置的法律、法規(guī)學習，熟悉應(yīng)急處置程序，避免發(fā)生一類動物疫病時出現(xiàn)手忙腳亂、“指揮人員現(xiàn)場翻書”這樣的群眾笑料。只有熟練掌握了法律規(guī)定，才能確保決策科學、正確、有序。所謂決策時嚴格有序，就處置一類動物疫病這一具體工作來說，應(yīng)當按照法律規(guī)定的步驟來做（當然有的工作是“同步進行”，沒有先后之分）。歸結(jié)起來，主要步驟包括：第一，劃定疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)。執(zhí)行主體是“地方”縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門，而不是“中央”；劃定的時效是“立即”而不是“過幾天甚至過一周”。第二，調(diào)查疫源。由當?shù)乜h級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門派人，也可以是省、市、縣三級人員組成的工作組，到疫點“現(xiàn)場”實地調(diào)查所發(fā)生疫病的傳染來源、傳播方式以及傳播途徑，千方百計查明動物疫病的發(fā)病原因，即使不能查明原因的，也應(yīng)當做出科學的推斷、判斷，給出一個合理的解釋。第三，報請發(fā)布封鎖令。由縣級（或者以上）獸醫(yī)主管部門擬出封鎖報告，報告內(nèi)容應(yīng)當包括發(fā)生動物疫病的病名，封鎖范圍，封鎖期間出入封鎖疫區(qū)的要求，撲殺、銷毀的范圍、封鎖期間采取的其他措施等，向同級人民政府審批。第四，政府發(fā)布封鎖令。本級人民政府在接到封鎖報告后，決定對疫區(qū)實行封鎖的，應(yīng)及時發(fā)布封鎖令，并確保當?shù)厝罕娭獣裕Ｕ戏怄i區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)、生活有序。

（三）執(zhí)行時務(wù)必明確主體 按照《動物防疫法》第三十一條第（二）項規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當立即組織有關(guān)部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強制性措施，迅速撲滅疫病。”從中可以看出，有權(quán)處理的主體是“縣級以上地方人民政府”，執(zhí)行主體是“有關(guān)部門和單位”，但必須得到政府授權(quán)。筆者曾先后經(jīng)歷兩起類似的行政訴訟案例：甲、乙兩個動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)都受命處理疫情，不同的是，甲在尚未取得政府封鎖令的情況下，出具有關(guān)“決定書”，提前“撲殺”了染疫動物及同群易感動物；乙則相反，雖然取得政府封鎖令，但政府封鎖令中并沒有明確由乙來負責實施“撲殺”的行為。相同的是，甲、乙兩個動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)都被貨主以“越權(quán)”實施“撲殺”染疫動物及同群易感動物行為違法為由，提起訴訟要求賠償損失。兩起案件都經(jīng)歷了一審、二審程序，結(jié)果，都被人民法院判決甲、乙兩個動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)違法，認為“發(fā)生一類動物疫病時”所采取的措施，依法必須是政府行為，必須得到政府的授權(quán)。對此，實踐中就涉及政府封鎖令如何撰寫的問題。政府封鎖令的內(nèi)容很有講究，應(yīng)當表述清楚、要素齊全，必須包括：封鎖因由、依據(jù)、時間、地點、范圍、期限、限制措施、各項限制措施的執(zhí)行主體、違反限制措施應(yīng)承擔的后果等核心要素。只有把封鎖令的核心內(nèi)容公布清楚了，才能確保“公眾遵守有規(guī)、主體作為合法、違規(guī)追究有據(jù)”。否則，在“依法行政”的大背景下，難免會讓“有關(guān)部門和單位”吃虧。

（四）落實措施務(wù)必細致全面 法律規(guī)定，“發(fā)生一類動物疫病時”所采取的措施除了“封鎖”、“撲殺”以外，還有隔離、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種以及其他限制性措施。這些措施執(zhí)行起來都要耗費大量的人力、物力和財力，筆者發(fā)現(xiàn)，在有的基層單位，由于人力不足，安排現(xiàn)場消毒、緊急免疫接種、疫源調(diào)查等工作的人員往往都是同一批人員或者互相交叉參與，這就給疫病進一步傳播、擴散帶來了可能。由于疫點現(xiàn)場的人員接觸到病原的機率大，如果再派出去搞“緊急免疫接種”的話，勢必造成“走一路傳染一片”的結(jié)果。為避免這種情況發(fā)生，就需要事前做好科學、細致的方案，做好人員分工，每一項措施都應(yīng)當逐一認真執(zhí)行，不應(yīng)存在環(huán)節(jié)上的遺漏，實施“緊急免疫接種”必須講究科學，采取從外圍向受威脅區(qū)、疫區(qū)、疫點逐步推進的辦法。否則，亂來一套的話，必定達不到控制、撲滅疫病的目的。當然，還要注意“其他限制性措施”的應(yīng)用，比如，關(guān)閉疫區(qū)內(nèi)及一定范圍的所有動物及其產(chǎn)品交易市場等。

二、關(guān)于控制和撲滅二類動物疫病規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十二條對發(fā)生二類動物疫病時應(yīng)當采取的控制、撲滅措施作出了具體規(guī)定。與一類動物疫病不同的是，其采取的并非是“緊急”、“嚴厲”、“強制”的措施，而是要求采取“嚴格”的措施，包括隔離、撲殺、銷毀、無害化處理、緊急預(yù)防接種、限制易感染動物及其動物產(chǎn)品和有關(guān)物品出入等，并未規(guī)定可以采取“封鎖”措施，所以發(fā)生二類動物疫病時，不采取封鎖疫區(qū)的措施，但二類動物疫病呈暴發(fā)性流行時除外。一般情況下，對發(fā)生二類動物疫病的同群動物，通常不采取撲殺措施，但對患病動物，農(nóng)業(yè)部規(guī)定要進行撲殺的，當?shù)乜h級以上人民政府必須決定撲殺。例如，牲畜布病、結(jié)核病等，發(fā)現(xiàn)陽性病例的，人民政府必須組織撲殺。實際工作中，只要把握以上幾點，熟悉各種二類動物疫病處置的技術(shù)規(guī)范即可。

三、關(guān)于疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)撤銷和疫區(qū)封鎖解除規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十三條規(guī)定：“疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)的撤銷和疫區(qū)封鎖的解除，按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的標準和程序評估后，由原決定機關(guān)決定并宣布。”實際工作中，應(yīng)注意以下幾點：

（一）撤銷疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)的主體 因為劃定疫點、疫區(qū)和受威脅區(qū)是獸醫(yī)主管部門，法律規(guī)定“由原決定機關(guān)決定并宣布”，照理，宣布撤銷疫點、疫區(qū)和受威脅區(qū)這項任務(wù)，應(yīng)當由獸醫(yī)主管部門來完成，但《重大動物疫情應(yīng)急條例》第四十條卻規(guī)定“由原發(fā)布封鎖令的人民政府宣布解除封鎖，撤銷疫區(qū)”。此處行政法規(guī)的規(guī)定雖與上位法的規(guī)定不一致且在頒布時間上為“舊法規(guī)”，但實際工作中，為確保權(quán)威性和統(tǒng)一性，筆者認為由人民政府在宣布解除疫區(qū)封鎖的同時，一并宣布撤銷疫點、疫區(qū)和受威脅區(qū)更為妥當。當然，為了工作方便，特別是在沒有對疫區(qū)實施“封鎖”的情形下，應(yīng)當由獸醫(yī)主管部門來宣布撤銷疫點、疫區(qū)和受威脅區(qū)，更具有行政效率。

（二）解除疫區(qū)封鎖的主體 發(fā)布疫區(qū)封鎖令的是縣級人民政府，如果獸醫(yī)主管部門按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的標準和程序?qū)游镆咔榈目刂魄闆r進行評估，認為已達到農(nóng)業(yè)部規(guī)定的控制或撲滅標準的話，由原發(fā)布疫區(qū)封鎖令的人民政府決定解除疫區(qū)封鎖，向社會宣布。

（三）疫情控制情況的評估主體疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)是否撤銷，疫區(qū)封鎖是否解除，均需要按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的標準和程序進行評估。但由誰來評估？《重大動物疫情應(yīng)急條例》第四十條卻規(guī)定“自疫區(qū)內(nèi)最后一頭（只）發(fā)病動物及其同群動物處理完畢起，經(jīng)過一個潛伏期以上的監(jiān)測，未出現(xiàn)新的病例的，徹底消毒后，經(jīng)上一級動物防疫監(jiān)督機構(gòu)驗收合格”。考慮到“動物防疫監(jiān)督機構(gòu)”在現(xiàn)實中已經(jīng)不存在，其職能已分解由“動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)”和“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)”來執(zhí)行，必須確定由哪一個機構(gòu)來執(zhí)行評估。筆者認為，從技術(shù)支撐職能和評估所需要的“技術(shù)性”來說，具備“按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的標準和程序進行評估”資格條件的，應(yīng)當是“動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)”。廣西在修訂《廣西壯族自治區(qū)動物防疫條例》時，專門針對由誰來進行“疫情控制評估”和“疫區(qū)封鎖解除驗收”這方面問題，自治區(qū)人大組織過調(diào)研，爭議較大。經(jīng)征求意見，最終明確由“動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)”來執(zhí)行。

（四）疫情控制情況的評估程序我國于2004年春節(jié)期間，首次公布了廣西隆安縣丁當鎮(zhèn)高致病性禽流感疫情。疫情發(fā)生后，隆安縣畜牧獸醫(yī)部門劃定了疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)，并報告縣人民政府對疫區(qū)實施了封鎖。當時，除了舊《動物防疫法》外，并沒有其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)程來指導應(yīng)當怎么做，但廣西還是摸索出一套處置程序出來。在對“疫區(qū)封鎖解除”驗收工作中，由原廣西獸醫(yī)防疫檢疫站組織專家進行驗收，并作出“驗收合格”的結(jié)論，送縣人民政府作為解除封鎖決定的依據(jù)。隨后，2005年11月18日，溫家寶總理簽署第450號國務(wù)院令，發(fā)布了《重大動物疫情應(yīng)急條例》；2007年4月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《高致病性禽流感防治技術(shù)規(guī)范》等14個動物疫病防治技術(shù)規(guī)范（農(nóng)醫(yī)發(fā)[2007]12號），對高致病性禽流感等疫情處置作出了規(guī)定。規(guī)定撤銷高致病性禽流感疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)的條件為：疫點、疫區(qū)內(nèi)所有禽類及其產(chǎn)品按規(guī)定處理完畢21天以上，監(jiān)測未出現(xiàn)新的傳染源；在當?shù)貏游锓酪弑O(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督指導下，完成相關(guān)場所和物品終末消毒；受威脅區(qū)按規(guī)定完成免疫。解除疫區(qū)封鎖的程序為：經(jīng)上一級動物防疫監(jiān)督機構(gòu)審驗合格，由當?shù)孬F醫(yī)主管部門向原發(fā)布封鎖令的人民政府申請發(fā)布解除封鎖令，取消所采取的疫情處置措施。疫區(qū)解除封鎖后，要繼續(xù)對該區(qū)域進行疫情監(jiān)測，6個月后如未發(fā)現(xiàn)新病例，即可宣布該次疫情被撲滅；疫情宣布撲滅后方可重新養(yǎng)禽。目前，在有法有規(guī)可依的情況下，對疫情控制情況進行評估必須依法進行，并結(jié)合實際完善細節(jié)。

四、關(guān)于控制和防治三類動物疫病規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十四條對發(fā)生三類動物疫病時應(yīng)當采取的控制、防治措施作出了具體規(guī)定，即“當?shù)乜h級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定組織防治和凈化。”從法律規(guī)定來看，其組織實施的主體是縣、鄉(xiāng)人民政府；采取的措施也是“防治和凈化”這樣的常規(guī)措施，并且這些措施主要是針對疫點進行：一是隔離，將患病動物與健康動物間隔開；二是禁止該疫點動物及其產(chǎn)品出售；三是采取消毒、藥物治療、免疫等。由于三類動物疫病常見多發(fā)，可以采取預(yù)防和治療相結(jié)合的措施來控制，因此，對規(guī)模養(yǎng)殖場特別是種畜禽場，應(yīng)當組織養(yǎng)殖場主開展三類動物疫病凈化工作。

《動物防疫法》第三十五條規(guī)定：“二、三類動物疫病呈暴發(fā)性流行時，按照一類動物疫病處理。”動物疫病呈暴發(fā)性流行，是指該動物疫病在較短時間內(nèi)、在一定區(qū)域范圍流行或者使較多動物患病或死亡。動物疫病呈暴發(fā)流行時，如不采取嚴厲的措施加以控制、撲滅，勢必造成迅速擴大、蔓延，對養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康就會造成或者可能造成重大損失和危害，所以，法律規(guī)定要按照一類動物疫病處理。以炭疽為例，農(nóng)業(yè)部規(guī)定假如1個縣10天內(nèi)發(fā)現(xiàn)5頭以上炭疽患病動物，就認為是暴發(fā)性流行，必須“按照一類動物疫病處理”。實踐中，無論發(fā)生什么樣的動物疫病，只要依法依規(guī)操作，堅持“預(yù)防為主”的方針，牢牢把握《動物防疫法》確立的“促進養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護人體健康，維護公共衛(wèi)生安全”立法宗旨，就不可能出現(xiàn)“行政不作為”、“作為不到位”、“引發(fā)疫情犯罪”等責任風險。