江夏城鎮化的“底層設計”

□文/江時強 李勁峰

江夏城鎮化的“底層設計”

□文/江時強 李勁峰

新型城鎮化建設能否取得應有的成果，除了國家宏觀政策引導外，基層如何做好“底層設計”確保協調穩步推進同樣意義重大。

隨著通用汽車、中國南車、武船重工等一系列制造企業以及百度、騰訊、菜鳥三大互聯網巨頭相繼落戶，地處湖北省武漢市南部城郊的江夏區，為當地農民脫離土地提供了大量就業崗位，同時也將這一城區推到新型城鎮化加速發展的“窗口期”。

在江夏區區委書記汪祥旺看來，江夏區統籌城鄉發展推進城鎮化建設并非臨時起意，而是根據全區當前工業化、城鎮化、農業現代化“三化”進展情況制定的戰略規劃。

2012年，江夏區GDP超過370億元，增長16%，完成規模以上工業總產值626.19億元，同比增長32%；經濟實力連續5年位列湖北前列。機遇就在眼前，但要真正抓住，并不容易。

身為江夏區政協主席的張敏主要負責全區城鄉統籌發展。他告訴記者，在去年帶隊前往沿海發達地區學習城鎮化建設經驗的過程中，他有這樣一個強烈感受：城鎮化除需國家頂層設計引領外，還需各地結合實際情況做好“底層設計”。這樣才能在城鎮化過程中統籌布局、化解矛盾。

對此，江夏區區長胡亞波打了一個更形象的比喻；“如果將城鎮化看成一艘大船，基層推進城鎮化不可或缺的底層設計中，前期規劃就好比船帆，明確城鎮化進展的方向；資源配置有如動力系統，決定城鎮化進程速度；利益分配則像船底壓艙石，減少船舶顛簸確保社會穩定。”

村民過上了市民生活

法泗鎮大路村距離武漢市區70多公里，走進這里的怡山灣集鎮，道路兩旁小洋樓新居整齊矗立，家家戶戶用上太陽能熱水，超市活動場所齊全，除房前屋后兩塊菜地，還依稀保留著農村生活方式影子外，村民們的生活儼然與城市居民無異。

從去年起，作為武漢市六個新城區之一的江夏區，確定“一城十鎮百村”思路，計劃形成以一個新城為中心、10個左右特色中心鎮為依托、100個左右如大路村怡山灣集鎮的中心村為基礎的三位一體城鄉空間格局，統籌城鄉一體化發展。目前，這一規劃已選擇3個集鎮和包括大路村怡山灣在內的多個中心村進行試點。

然而，難題隨之而來。首先面臨的是，農民集中居住的新居建設，需要的大量建設用地資源和資金從何而來?為此，江夏區出臺政策，明確實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，對農民住宅整理復墾面積扣減新居建設占地面積后，剩余的土地指標可按每畝16萬元標準，供其他建設項目使用，以此盤活農村建設存量土地。

以作為首批試點單位的江夏區大路村怡山灣集鎮為例，一期搬遷的200多戶村民中，全都自行將原住宅拆除復墾，每戶宅基地平均都有1畝多，通過集中居住和土地復墾，就節省出農村建設用地208畝，可供其他建設項目用地。

但問題還沒有結束。大路村村支書胡濤告訴記者，大路村在推進集鎮建設過程中曾面臨兩大難題：一是土地流轉租金如何分配；二是還建的農民新居如何分房。30年前土地聯產承包劃分后，現在有的家庭人多地少，有的則人少地多；村民住房的面積、新舊也各式各樣，對于如何分配流轉租金和還建新居，村民訴求各異，長時間難以達成一致。

為此，大路村召開村民會議，多次討論分配方案后，最終表決通過按人頭分配的模式，即以全村戶籍人口為基準，來平均分配土地流轉資金與還建新房。

“農村各地情況差異巨大，一些地方農民集中居住項目，容易成為上訪和沖突的高發領域，因此必須堅持公平公開、民主共議的原則，才能做好城鎮化中涉及農民利益調整的底層設計。”胡濤說。

采訪中，當地干部一直強調，農村推進城鎮化進程中，土地集中流轉和農民集中居住是兩大核心內容，而且均涉及利益調整，做好這兩個環節的“底層設計”，才能在城鎮化中確保社會穩定。

注重規劃與配套建設

新型城鎮化，必須要規劃先行。

在這一方面，江夏區曾有過深刻教訓。記者采訪了解到，江夏區一些鄉鎮、街道盛產苗木花卉，上世紀90年代起，為加快發展苗木產業，靠近公路、交通便利的村莊紛紛以低廉的租金，將數千畝土地私下流轉給商人種植苗木。苗木企業、商人大面積“圈地”，帶來的直接后果就是項目選址困難、建設成本大增、城鎮建設受阻。

“雖然政府后來凍結了各村私自流轉土地行為，但農民私下流轉租期長達30年。現在政府希望收回土地搞建設時，卻不得不向承包商支付每畝上萬元的苗木搬遷費。”這位負責人介紹，有的項目因苗木搬遷費協調不下來，選址只能一改再改。

“吸取以往的教訓，全區正在對城鎮化建設進行整體規劃，避免各鄉鎮之間規劃布局相互沖突或產業重疊。”江夏區國土資源與規劃局副局長陳曉達說，目前已投資數百萬元邀請專業團隊，對試點街鎮、村進行全盤規劃，并要求今后發展嚴格按規劃執行。

除科學合理的全局性規劃外，完善的基礎設施配套建設，也是不可缺少的關鍵一環。

以電力為例，江夏區安山街道辦副主任嚴克勤說，隨著城鎮化推進及其相應產業發展加快，用電缺口也日益明顯。

根據以往經驗，農民集中居住后，對居民電力需求將激增，而支撐城鎮化的產業發展也必須提供足夠電力供應。基層急需建設變電站，增加電力配給供應，但這僅靠基層政府部門顯然難以協調。

與此同時，一些試點村反映，農民集中居住區的電網安裝性質也需要進一步明確。一位試點村負責人表示，當村民集中居住區主體工程建完后，用電報裝卻遇到政策尷尬。電網公司要求集中居住區按照房地產開發項目標準收取報裝費，而村里則希望按農網改造標準執行。

他談到，房地產的用電報裝收費標準為每戶9000多元，農網改造一戶一表費用僅380元，兩者相差近萬元，這筆差價農戶與村集體都承擔不起，如果不從政策層面明確，此類矛盾沖突必將越來越多。

還需邁過“三道坎”

業內人士表示，做好“底層設計”是城鎮化推進的基礎，但透過江夏區的探索實踐可以看到，至少還需邁過土地確權、設施配置、公共服務“三道坎”，才能推動城鎮化真正做到健康和諧發展。

江夏區安山街工委書記余建平告訴記者，以往要繳農業稅，很多村莊習慣性將耕地面積壓低上報，因此農民手上土地經營權證的數字，并不能準確反映農民實際承包的土地面積。

“眼下土地流轉還只是小規模、小范圍，如果農民集中進城，大面積土地需要流轉后，農民土地面積確認按什么標準計量，這是擺在面前的一道緊迫難題。”余建平說，還有很多土地留在村民小組層面，沒有分到農民手中，這些土地產生的財產性收入今后如何劃分，也容易引發矛盾與沖突。

目前，作為全國試點率先統籌城鄉發展的成都、重慶兩地，已通過“魚鱗圖”等形式，對農村大部分土地的面積、邊界進行了清晰的產權劃分。在今年的中央一號文件中，也明確提出“要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。不少基層干部反映，農村土地確權，還需要省級層面盡快制定相應實施意見，確保基層化解矛盾時有據可依。

公共基礎設施配套建設滯后，是城鎮化進程中鄉鎮普遍面臨的一大挑戰。有基層干部告訴本刊記者，實施“鄉財縣管”后，鄉鎮自身不具備獨立財權，帶來的直接后果就是鄉鎮或村級集鎮的公共設施后續建設與運營維護資金不足。有的集鎮連多請幾個環衛工人都困難，更談不上配套污水處理與管網建設投入。

掛職江蘇揚州市邗江區副區長的華中科技大學建規學院教授萬艷華認為，小城鎮做好公共設施建設，一方面應該使規劃更具開放性，在污水垃圾處理、水電氣等公共服務配套上，盡可能與周邊城鎮合建共享，避免重復建設；另一方面要鼓勵社會資金參與小城鎮建設，對部分公用設施和社會公益項目采取拍賣、租賃、承包、轉讓等方式，形成多元化的小城鎮建設投入機制。

如何盡可能打破城鄉二元結構，實現公共服務城鄉均等化，將決定城鎮化能否從“地的城鎮化”真正成為“人的城鎮化”。安山村村民柯愈鶴說，進城后他最擔心的就是養老保障問題，“年紀大了干不動后，收入來源只有社保養老金，可現在農村養老保險每人每月才100多元，肯定不夠生活開支”。

專家建議，除需妥當推進戶籍改革外，當前各地在出臺公共服務政策時，應考慮逐漸縮小城鄉差距，為公共服務雙軌制向單軌制“并軌”創造條件。同時，盡可能顧全農民在土地等方面權益保障的同時，提高其教育、醫療、社保等方面的保障水平，真正解決農民進城的后顧之憂。

（本文摘自《瞭望新聞周刊》）

點評

江夏區在推進城鎮化的過程中，統籌布局，以民生改善為根本目的，實現了同工業化、農業現代化的協調發展，做到工業化和城鎮化良性互動，城鎮化和農業現代化相互協調。推出了城鎮化建設“底層設計”新樣本。（劉建）