稅收征管質效與稅務稽查體系建設

□ 王秀文，王 旭

（⒈ 東北財經大學，遼寧 大連 116025；⒉遼寧省國家稅務局，遼寧 沈陽 110000）

稅務稽查作為稅收征收管理工作的重要環節，是稅務機關代表國家依法對納稅人的納稅情況進行檢查監督的一種形式。稅務稽查工作對于維護國家經濟利益，提高稅法遵從度，促進稅收環境優化，具有積極的作用。經濟形勢的變化和政府職能的不斷調整，對稅務稽查工作提出了新的、更高的要求，因此，更新稅務稽查工作模式是適應新形勢、新要求的必然選擇。

一、稅務稽查發展沿革

我國的稅收工作是隨著經濟社會發展水平的提高和政府職能的變化不斷發展和變化的，稅務稽查模式的選擇也是稅收工作定位不斷調整的結果。稅收作為國家籌集財政資金的重要手段，在不同的經濟社會發展時期發揮著不同的作用。建國初期，實行的是計劃經濟體制，由于經濟體數量較少，所有制結構單一，因而相關稅收政策的制定大多針對個體而不是行業和群體。稅制簡單，稅收征管只能采取集征、管、查三種功能于一體的管理模式，針對各企業進行支、幫、促。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡，經濟形式逐漸豐富，稅制也逐漸復雜，原有的稅收征管模式已不能適應經濟發展和稅制調整的需要，自上世紀80年代開始，稅收征管逐漸由原來的征、管、查三位一體轉變為三分離，稅務稽查隊也因此應運而生。

分稅制財政體制改革后，經濟發展水平不斷提高，稅制改革不斷深入，稅務稽查工作內涵不斷豐富，工作方式也發生了變化。從建立日常稽查、專項稽查、專案稽查的分類稽查制度開始，確立了選案、實施、審理、執行四個環節分工負責的模式，建立了市和區稅務局、稅務分局雙層稽查體系。自2001起，在全國范圍內規范了稅務執法機構設置，明確了省以下稽查局具有稅務執法主體資格，隨后又廣泛建立了一級稽查的體制。稅務稽查從簡單的以稽查隊為執法主體逐步發展到法律地位明確、職能清晰、分工明確、機構設置相對健全的稽查體系，這一體系從無到有、從弱到強，逐步成為稅收征管的重要環節。可以看出，稅務稽查的發展與經濟社會發展、稅制的調整息息相關。隨著我國市場經濟的不斷發展，稅收制度不斷完善，相應的征管模式必然會有所改變，而稅務稽查模式的調整也就成為必然。

二、我國稅務稽查的現狀

（一）稽查與征管存在矛盾，阻礙了稅收工作的高效運行

我國現在實行的是征、管、查三分離的征管模式，征收局負責稅款的征收以及日常的稅收管理工作，稽查局專司涉稅違法行為的查處，征收和稽查兩個系統構成了稅收工作的基本架構。這種組織模式維護了國家經濟秩序，增強了納稅遵從度，對提高征管質效起到了積極的促進作用，但在實踐中也暴露出了一系列問題。

⒈納稅評估和稽查存在職能交叉現象。納稅評估指稅務機關運用數據信息比對分析的方法，對納稅人和扣繳義務人納稅申報的真實性、準確性進行分析，通過稅務函告、稅務約談和實地調查等方法進行核實，從而做出定性、定量判斷，并采取相應征管措施的管理行為；而稅務稽查也是對企業存在的涉稅問題進行檢查，二者之間在概念和法律效力上雖然有一些區別，但實際操作上大同小異，存在一定程度的功能重復現象。這不僅不利于整體工作效率的提高，也會造成不同部門間的利益博弈。

⒉信息溝通不暢，缺乏有效的聯動機制。在稅收征管過程中，各部門相對獨立，涉及多崗位、多部門交叉的內容與業務銜接斷裂。信息溝通不順暢，各部門只能“各司其職”。由于信息共享不充分，沒有有效的聯動機制，嚴重影響了稅務稽查選案的質量。不同部門之間職能越位或缺位現象也普遍存在，不僅降低了整體的稅收工作效率，也使征稅成本大大增加。

（二）利益驅使，重征管、輕稽查現象普遍存在

收入職能是稅收最基本的職能之一，由于收入易于量化，因而是被普遍采用的征管質效考核標準，也經常被當作領導干部的考核指標。就籌集收入的效能而言，征收部門要遠遠高于稽查部門。稅務稽查工作成本高，收益有限，受收入和政績考核等多方面利益的驅使，重征管、輕稽查的現象普遍存在，力量分配失衡，征收和日常管理獨大，致使稽查職能弱化。這種結構的不均衡體現在資源分配的各個方面，僅就機構設置的人員分配而言，我國稽查序列的稅務人員規模明顯偏小，僅占全部稅務人員的11%，資源分配不均衡使稽查的作用難以得到有效發揮。

（三）稽查的有效監督不足

稽查是最嚴格的稅務執法行為，選案、檢查、審理、執行“四分離”的稽查體制在內部監督方面起到了相互制約的作用，降低了執法風險。但由于《稅收征管法》賦予稅務機關的自由裁量權過大，因而人為執法的風險仍然存在，即個別稽查人員執法隨意性大，對自身要求不嚴，不能慎重對待手中的執法權，導致在執法過程中弄虛作假、查而不實、查多報少、避重就輕、徇私舞弊等現象不同程度地存在，嚴重影響了執法效果。

（四）稽查隊伍素質亟待提高

由于稽查機構設置的歷史原因，很多稽查干部都是從原有的部門分流而來，對稅務稽查不夠重視。一些不太熟悉業務的人員被劃歸到稽查局，而稽查業務本身相對復雜，對稅收業務的全面性、準確性要求較高，還涉及財務和法律方面的知識。因此，業務需求高與人員素質偏低的矛盾使得稅收執法效率和威懾力都受到了影響。

三、對完善稅務稽查體系的建議

為適應不斷變化的經濟社會發展方式和外部環境，稅制和相應的稅收征管方式也在不斷調整和完善。稽查作為一種稅收執法行為，也應與時俱進，不斷調整工作方式和執法重點，以適應不斷變化的稅收執法需求。

（一）明確稅務稽查的定位

《稅收征管法》賦予了稅務稽查的執法主體地位，明確劃分了征管和稽查的職責和權限，規范了稽查的職責范圍、工作內容等。《稽查工作規程》闡釋了稽查工作是依照國家稅收法律、法規，以查處稅收違法行為，保障稅收收入，維護稅收秩序，促進依法納稅，保證稅法實施為工作目標。稅務稽查具有明確的執法主體資格，法律地位正當，執法依據充分而恰當，稅務稽查的工作目標符合稅收工作的總體目標。盡管如此，在稅務實踐領域對稽查工作的定位則主要依賴于稅務機關對稽查工作效能的認識程度。可以說，主觀上的認識決定了稽查工作在實踐中的定位。這就使得稽查工作效能的發揮常常受到人為因素的影響，因而做好稅務稽查工作的首要條件是要提高稅務部門工作人員對稽查職能的認識，在實踐中賦予稅務稽查與法律規范所述的對等地位。

（二）更新稅務稽查工作理念

對稅務稽查工作的理解與判斷要根據所處的經濟社會環境的變化而變化。在社會轉型期，政府職能轉型，經濟結構轉型，稅收執法方式要有所變化，盡量不干擾市場運行。在這種背景下，稅收的最終工作目標將建立在稅收監督秩序良好運行的基礎之上。以稽查為主要監督形式的稅收征管工作應基于以下設想：即申報納稅由納稅人自發完成，征稅主體只負責基礎的征收工作和涉稅信息的收集和處理，建立信息共享平臺，稽查部門根據征收部門收集、整理的涉稅信息選案并實施檢查，發揮稽查在整個征管過程中的核心作用。

（三）建立新型的稅收組織體系

建立以稽查為核心的稅收組織體系，有賴于科學的機構設置。只有稅務系統內各部門職責分工明確，有效溝通，各司其職，各盡其責，才能充分發揮稅收的職能。一個稅務管理機關的組織體系由稽查和征管兩個序列構成，雖然各自職能不同，但機構之間的關聯度很高，一方面，稽查可以反映征收的效果；另一方面，征收部門可以為稽查提供相關信息。只有兩個機構有效聯動，才能構成完整的稅收征管體系。

新型稅務機構組織體系是建立在信息高度共享基礎上的，征收部門在負責日常征收工作的同時，對納稅人涉稅進行收集、整理、分析，建立一個綜合信息平臺；稽查部門可以隨時通過此平臺獲取稅源的相關信息，根據信息平臺的信息參照行業指標分析并判斷存在涉稅風險的可能性。如果涉稅風險較低，則作為一般涉稅問題處理；如果涉稅風險較高，則依照重大案件的處理程序處理。總之，在新型稅務機構的設置中更應發揮稽查的作用。

（四）推廣一級稽查和分類稽查模式

一級稽查是在一級稅收主體下設立若干個稽查局，各稽查局與所管轄范圍內的征收部門不歸屬同一領導部門，管理權限相對獨立。這種一級稽查能夠使機構設置趨向扁平化，減少縱向組織體系的數量，降低由于層級多造成的執法力度衰減的可能，打破地域界限，降低熟人社會形勢下人際關系對執法工作的影響程度。在一級稽查的基礎上，根據經營行業的特點等因素確定分類稽查模式，即依據不同的企業規模、不同的行業類型分別實施稽查活動。各級稽查機關依據涉稅企業的不同情況劃分職責范圍，按照經營規模和業務范圍確定稽查人員的工作內容，讓熟悉某一行業的稽查人員專司該行業的稽查工作，發揮稽查人員的專業特長，這樣，有助于稅收執法的公平、公正和稽查工作質效的提高。

（五）加強稅務稽查隊伍建設

依據對新稽查模式的設想，對稅務稽查隊伍的規模需求較大，而我國稅務系統的現狀是稽查人員比例過少，僅占全部人員的11%，與稅制相對完善、征管水平相對較高國家的稅務組織結構中稽查人員的比例相去甚遠。因此，稽查隊伍的人員數量要與從事其他征收工作人員的數量配比協調，要有充足的人力配備對信息收集、處理和分析后產生的涉稅疑點進行有效稽查。要在保證人員數量的基礎上，注重稽查隊伍的素質建設。因為人是實踐中最關鍵的環節，人員素質決定工作效能。稽查工作對從業人員業務素質要求高，除了掌握稅收業務知識外，還要熟悉財務知識和相關法律；除了在知識層面要求較高外，由于稽查工作自由裁量權較大，對具體工作人員的職業操守也有較高要求，因此，在加強對稽查人員知識更新和綜合能力提高的同時，更要培養其法律意識，規范其道德操守。

（六）完善配套機制

發揮好稅務稽查的作用，有賴于稅務機關對稽查的認識水平、組織體系的完善、有效的稽查模式的選擇以及高素質的稽查隊伍，但不可忽視的是外部環境及配套機制對工作效能的影響。

⒈建立科學的績效考核機制。基于上文所述，稅務稽查工作弱化的原因在很大程度上是由績效考核體系的收入導向所致。收入指標容易量化，以稅收收入作為考核稅收征管質效的主要指標，使得稽查工作常常被弱化；收入作為稅務稽查工作考核的主要內容，影響了稽查職能的發揮，因此，對收入量化指標要有正確的認識。從稅收工作的基本職能出發，建立科學的績效考核體系，有助于平衡各環節關系，不至厚此薄彼，影響整體工作質效。從稅務稽查的基本職能出發，建立能夠包含稅務稽查的監督、懲戒、教育和收入職能的綜合考核指標體系，全面評價稅務稽查工作質效，能夠有效發揮稅務稽查的作用。

⒉大力發展稅務代理事業。在現實中，政府規模過大，所轄事項過多，對于社會生活中的各個環節都面面俱到，容易對整個社會和市場經濟的良性發展產生負效應。稅收作為國家強制進行社會分配的一種形式，稅務機關向納稅人征稅本身即處于矛盾的交鋒地帶，且納稅個體的水平參差不齊，對于政策的理解和執行也很難達到與稅務機關相一致的高度，這也造成了征納主體雙方的溝通障礙，不僅降低了征管效率，也容易孳生社會矛盾。因此，要發揮現代市場經濟體系中重要的服務力量——代理業的作用，在征納雙方之間建立一條紐帶，由這條紐帶協調征納兩方主體的關系，將會有效緩解納稅人與稅務機構之間的矛盾。在我國，稅務代理這種社會力量介入稅收領域的服務形式已有多年的歷史，但一直都沒有形成規模，尤其是在稅收管理員制度恢復以后，其職能搶占了代理服務領域，造成了稅務代理事業的萎縮。因此，大力發展稅務代理業，以完善的法律法規為指引，以制度為約束，規范行業運營；將政策宣傳、納稅輔導等針對納稅主體的環節從稅務機構體系中剝離，將征稅主體的溝通對象轉化為專業機構，形成一種專業對專業的溝通，必將有助于降低征稅成本，提高征管效率。

⒊提高全社會的信息化水平。提高稅務稽查效率的關鍵在于選案，選案的關鍵在于對納稅人涉稅信息的掌握。涉稅信息的搜集與社會信息化水平息息相關，建立可以溝通銀行、海關、社保等與涉稅交易相關的信息共享平臺，拓寬涉稅信息獲取渠道，尤其是加快銀行系統電子貨幣化交易平臺的建設，將交易最大限度地規范到通過銀行轉賬實現，不僅能夠減少現金的直接交易，而且能夠增強交易的透明度。總之，加快信息化建設，提高全社會的信息化水平，盡可能地實現信息共享，對提高稅務稽查選案準確度，提升稅收征管的整體水平，意義重大。

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