中國政府雇員制下的工作滿意度分析：基于對上海市公安文職人員調查的實證研究

□唐睿

（復旦大學，上海 200433）

一、引言

政府雇員制始于西方發達國家。隨著新公共管理運動浪潮在全球范圍內的掀起，政府雇員制被廣泛地應用于西方發達國家的政府管理中。2002年，該制度引入我國。吉林省政府率先施行了政府雇員制，隨后上海、武漢、深圳等地也相繼采用這一制度。在我國，政府雇員不屬于公務員范疇，與政府之間是勞動雇傭的合同關系。政府雇員不占行政人員編制，不賦予行政權力，能滿足政府工作上的特殊需求，是具備某類專業知識和技能的專門人才。［1］與西方的政府雇員制具有法律依據的情況不同，我國在政府雇員的吸納、薪酬、管理以及與公務員的關系等核心問題上仍沒有建立統一的規范和制度體系。截至目前，僅有吉林、珠海、深圳等地出臺了施行辦法。并且，政府雇員制的施行在各地的差異也較大。

我國在政府雇員制施行的10余年中，學界對其進行了大量的研究，關注點主要集中在政府雇員制的合法性、規范性、政府雇員與公務員的關系、政府雇員的功能和職業發展等問題上。在合法性問題上，我國政府雇員制缺少明確的法律依據，尤其是《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）只規定了對專業性較強的職位和輔助性職位可以實行聘任制，而沒有對政府雇員制作出任何規定。［2］在規范性問題上，主要體現在對政府雇員的名稱的規定各地不統一，對政府雇員的分類混亂，以及各地對政府雇員的適用范圍不同上。［3］在關系問題上，一方面，體現為政府雇員制和國家公務員的關系，政府雇員制度可能會產生第二套體系——不同于公務員的管理體系，兩個體系間需要溝通和協調。［4］另一方面，則是在同一環境中工作的政府雇員和公務員間的關系，政府雇員可能會遭遇公務員的排斥，同時自身也缺少行政權力，難以發揮應有作用。［5］在功能問題上，推行政府雇員制的目的是發揮其吸引特殊人才，精簡人員和降低用人成本，發揮“鯰魚效應”以增強公務員隊伍的活力等三大功能。［6］但在實踐中，報考政府雇員的人并不多，雇用的人員也較少留任，［7］因此，無法實現吸引人才的目的；政府雇員制會變相擴大公務員隊伍，以一種新的隱性方式造成政府機構臃腫、膨脹，［8］而“鯰魚效應”在公務員制度與政府雇員制度間并無實質競爭的情況下也難以實現。［9］在職業發展問題上，實施政府雇員制的政府機關很少給予相應的人力資源培訓與開發，沒有為雇員設計好職業生涯規劃、提供晉升空間和進行科學的績效評價，政府雇員根本看不到未來的職業前景。［10］

總體來看，上述研究直指中國政府雇員制的核心問題，并對實踐中存在的缺陷提出了相應的解決方案。但在這些研究中大都缺少實證材料的支撐，所得出的論點并沒有經過實證數據的驗證，即使有少量的調查研究，也只是停留在制度運行的層次上，并沒有涉及微觀上的雇員工作狀況和主觀感知，因而難以對政府雇員制的實際運行狀況進行深入的分析。政府雇員制在制度建設上必須以實際運行狀況為依據，特別是政府雇員作為制度之下的直接感受者，同時也是影響制度效率的主要因素，其對工作和職業發展的認知、對工作滿意度的評價、對與公務員關系的看法等是改進和完善政府雇員制的實證基礎。在缺少論據的情況下，則難以對制度的改善形成深刻的認識并制定出可行的方案。為彌補當前學界對政府雇員制研究在實證研究基礎上的匱乏，本文在對上海市公安文職人員情況進行調研的基礎上，以工作滿意度為因變量進行了實證分析。以工作滿意度為政府雇員制的主要考察變量是因為在前人的研究中，工作滿意度被認為與工作績效有很強的相關性，［11］并且工作滿意度的高低與員工的自尊、自我控制、情緒穩定和自我效能感呈現顯著的正相關關系，［12］因而工作滿意度可作為衡量政府雇員制運行效能和管理績效的重要指標。本文并不試圖構建政府雇員工作滿意度的結構，而是要考察在政府雇員制下，雇員對主要制度的主觀評價和感知對工作滿意度的影響。因而本文根據對公安文職人員對工作制度設置的認知、職業發展的評價、薪酬評價與公安人員的關系認知的調研數據，建立了以文職人員的工作滿意度為主要考察變量的回歸模型。通過對其主要影響因素的分析，構成改善政府雇員制的微觀實證分析基礎。

二、上海市公安文職的基本狀況

公安文職制度 （國外稱警察文職制度或文職警察制度）是現代警察制度的重要組成部分。所謂文職人員，是指“受人才服務中心外派，以政府購買服務的方式，在公安機關內部從事不具有對公眾直接行使公安執法權力，由公安民警行使指揮、管理、監督職能的，只對警務活動起輔助、保障作用的職位”。［13］文職人員實行派遣制和勞動合同制相結合的用人方式，與人事代理機構簽訂勞動合同，接受派遣到公安機關文職崗位工作，不具有人民警察（公務員）身份，不享受民警的有關待遇，不參加警務培訓，不發給警服和警用裝備。因而，公安文職制度是我國各地方政府所實施的不同的政府雇員制中一種獨特類型的模式，是在公安機關中實施，在社會人員中進行公開招聘以解決警力不足問題的雇傭模式。

⒈上海市公安文職制度的發展歷史。上海市的公安文職制度始于2000年。上海市公安局在設計現代警務機制框架時，就提出要借鑒國（境）外警察機構使用文職人員的做法，試圖通過雇用社會人員的方法將警力從非執法崗位上解放出來，由此形成了試行公安文職制度的初步構想。2002年，上海市確立了公安文職制度的總體思路，并構建了技術保障、輔助管理、行政事務3大類的崗位分類體系。2004年，在第20次全國公安工作會議召開以后，上海市公安局浦東分局開始進行公安文職制度試點，梳理整合出157個文職崗位向社會公開招聘工作人員。2005年，上海市人事局制定出臺了《關于本市公安機關文職崗位工作人員管理的試行意見》，由此，公安文職制度在上海市各級公安機關全面鋪開。2006年，上海市公安文職制度擴大到全局16個市局單位和全部19個分（縣）局。

⒉上海市公安文職制度實施的基本情況。自2006年公安文職制度全面實施以來，文職人員在上海市公安隊伍中發揮著日益顯著的作用。文職人員在公安隊伍中的數量逐漸增多，所占比重越來越大。文職人員的數量從2006年的2000人增加到2010年的3400人，文職與民警的人數比例也從4.8%上升到7.5%。并且，文職人員在公安隊伍中的覆蓋面也比較廣泛，除了國內安全保衛局、反恐總隊、文保分局由于涉密程度高等原因不適于引進文職外，全市公安系統中共有38個單位使用文職人員，包括18個分縣局以及21市級單位。

文職人員的學歷和素質也越來越高。根據2011年上海市公安文職辦的統計，全局文職專科以上學歷的比例達到94%以上；黨團員的比例為41%。據2010年的統計數據顯示，文職人員目前的崗位勝任度達到了99%。

文職人員的離職率總體呈下降趨勢。從2006年上海市公安文職制度全面實施以來，文職人員的離職率一直控制在10%以下。2008年以來，隨著公安文職制度中的薪酬、福利和職位晉升制度的不斷完善，其在公安系統當中的作用日益顯現，文職人員的離職率也因此進一步下降，近3年來離職率均控制在5%左右，有效保障了文職隊伍的穩定性。

在制度層面，上海市公安局先后制定了《公安文職人員保密管理辦法》（2005）、《上海市公安機關文職人員服裝管理暫行規定》（2005）、《上海市公安機關文職人員考核暫行辦法》（2005）、《上海市公安機關文職人員日常管理暫行辦法》、《公安文職人員薪酬標準及發放暫行規定》（2005）、《上海市公安機關文職人員技能等級晉升辦法》（2007）、《上海公安文職人員獎勵工作實施辦法》（2007）、《上海市公安文職人員職位交流辦法》（2007）等一系列規章制度。2007年，將文職人員的黨團關系由原來派遣機構管理的模式調整為由公安機關直接管理。通過這些制度建設，初步建立起了文職崗位分類和職位晉升體系，其薪酬結構和培訓制度也日趨完善。

為了進一步探析文職人員的工作狀況和主觀認知，調研小組在2011年7－8月間對上海公安文職制度的施行情況進行了訪談和問卷調查。訪談涉及的對象是上海市的4個分縣局（其中市級單位1家，市區分局2家，郊區分局1家）的文職人員專管民警以及文職人員。訪談人員在各單位按照一定比例隨機選擇，包含了工作績效優秀、一般和較差三個層次；入職時間涵蓋從較短（1年內）到較長（5年以上）的梯度；并兼顧技術保障、輔助管理、行政事務三個分類崗位。在先期試調的基礎上，調研小組對上海市公安局下轄10家單位進行了問卷調查，按照分層等距進行隨機抽樣，共抽取163個樣本發放問卷。

三、對上海市公安文職人員的實證分析

上海市公安文職制度從2000年提出設想到2003年底具體實施，目前已經歷了10余年的發展歷程，其制度設置也在逐步細化和完善。但與其他地方政府所施行的政府雇員制相似，公安文職制度屬于地方政府的制度性創新，缺少全國性法律支撐。在制度設計、制度運行和制度完善上仍處于地方層次的探索和嘗試階段，文職制度因而遇到了合法性、功能、與公務員的關系、職業發展等問題。本文則根據調查資料和數據，從文職人員對文職制度的看法以及主觀評價考察文職制度中的各項制度，諸如文職工作的制度設置、薪酬制度、晉升制度以及在文職制度下形成的公務員（公安人員）與文職人員的差距等因素對文職人員工作滿意度的影響，進而為在更廣泛意義上探討政府雇員的制度設置和制度效率的關系提供微觀的實證研究基礎。

⒈公安文職人員工作的制度設置。公安文職人員工作的制度設置狀況可以從文職人員的工作情況和對工作內容的主觀認知中體現出來。問卷中設置了關于工作內容的問題，具體為：公安文職人員是否清楚工作目標、是否清楚工作程序、是否勝任現在的工作、與同事之間的職責是否分明；回答的選項分為很不符合到非常符合5個梯度增加的選項，并分別賦值為1、2、3、4、5分。

表1 公安文職人員對工作狀況的主觀認知

表1列出了公安文職人員對工作狀況問題的回答情況，在每一個層級選項下列出了做出回答的人數和占回答人數的百分比，在平均分數后列出了對該問題做出有效回答的人數，發放的總問卷數是163份。從表1可以看出，公安文職人員對工作安排的主觀認知情況良好，公安文職制度在實際工作中運行良好，在文職人員間職責分明，文職人員對自身工作有清晰的理解并能夠較好完成，基本都能勝任現有工作。

⒉公安文職人員對薪酬、晉升的評價以及與警職人員差距的認知。公安文職人員與警職人員同在一個系統中工作，其主觀感受不僅與其本身工作相關，同時也會與警職人員的薪酬待遇產生比較認知。雖然政府雇員制在某些地方施行時采取了高薪吸引人才的方式，但以減少政府開支為主要目的之一的政府雇員制在設定雇員薪酬時，多數情況下低于公務員的薪酬標準。［14］上海市公安文職制度施行以來，公安文職人員的薪酬設定經過了3次調整，但也普遍低于警職人員。其職位分類和晉升制度雖不斷完善，但公安文職人員的職位晉升通道還存在嚴格的比例限制，薪酬增長幅度也較為有限。

表2列出了公安文職人員對薪酬、薪酬漲幅和職級晉升滿意程度的回答狀況。在這3個問題中，公安文職人員的滿意度并不高，其平均分數分別為2.1分、2分和2分。薪酬方面，2011年是按人均每年35000元的標準發放的。在訪談中，一位公安文職人員談到，每個月拿到手的僅有2000多元，這在上海市屬于低收入者。在職級晉升上，按照行政事務、輔助管理、技術保障3大職位類別分設有10個級別的職級晉升，每一級別按從事的職位類別，最多有200元的薪酬增幅，并無行政權力的增加。多位受訪者均提到，目前對于文職制度最不滿意的地方就是薪酬和晉升。雖然他們對薪酬不滿意，但是畢竟還在增加，相信以后還是可以有所改善的。但是，目前不太合理的晉升制度可能導致公安文職人員工作到退休都難以晉升到中、高級別，這就極大地挫傷了他們的工作積極性，讓他們“看不到未來的希望”。

表2 公安文職人員對薪酬和晉升的評價

公安文職人員與警職人員同在一個機關工作，對于雙方的工作內容、難度和報酬會形成主觀判斷，這種判斷有可能導致公安文職人員形成心理落差，影響其與警職人員的工作關系，為公安文職制度的運行帶來負面影響。表3列出了公安文職人員對于自身與同處于公安機關工作的采用另一種人事制度的警職人員間差距的主觀認知，包括公安文職人員對自身與警職人員間在工作穩定性、社會地位、歸屬感和職位晉升等方面的差距判斷。

表3 公安文職人員對與警職人員差距的認知

在4個分問題的回答中，只有在工作穩定性上，公安文職人員認為與警職人員間的差距較小，平均分數為2.2分，而其他3項，即對自身與警職人員在社會地位、對公安機關的歸屬感和職位晉升上的差距認知，平均分數都在4分以上，分別為4.4分、4.2分和4.1分，這表明在雙軌人事制度之下，公安文職人員在工作和人際交往中形成了除工作穩定性外，在地位、職位晉升和對組織歸屬方面與警職人員相比存在較大差距的認知。

⒊公安文職人員滿意度分析。在問卷中設置了對公安文職人員工作滿意程度的考察問題，工作滿意度代表公安文職人員對所從事工作在整體上的主觀評價。在該問題上，公安文職人員的工作滿意度按非常不滿意到非常滿意從1到10進行評分，有效回答人數為159人，其平均分數為6.03分，公安文職人員對其所從事的工作的滿意度略高于表示中等水平的5.5。為進一步檢測對工作滿意度的影響因素，本文建立了相應的計量模型：

表1的子問題是詢問公安文職人員對工作狀況的認知，它們在Spearman相關檢測中均在0.01顯著水平上兩兩相關，因而將該問題合并為公安文職人員對工作狀況的主觀認知指數，用以表明公安文職的工作設置狀況，其賦值為各子問題的均值（即各子問題加總和除以子問題數的值）。另外，在表3中，與警職人員差距感知較大的社會地位、歸屬感、職位晉升的三個子問題也在Spearman相關檢測中均在0.01顯著水平上兩兩相關，也將這三個子問題的得分合并為差距認知指數（其賦值為三個子問題得分之和除以3），用以表示公安文職制度下公安文職人員與公務員的待遇和地位差距。在計量模型中，工作滿意度為因變量，X1為主觀認知指數，X2是差距認知指數，X3到X5分別為文職人員對薪酬、薪酬漲幅和職級晉升制度的滿意度（參見表2），用以表明文職制度中薪酬制度、薪酬漲幅制度和職位晉升制度在實際中的運行效果。表4列出了關于工作滿意度的OLS回歸模型結果。

表4 文職人員工作滿意度的OLS回歸模型

模型結果表明，對文職人員工作滿意度影響顯著的變量是工作狀況主觀認知指數、與警職差距認知指數、薪酬滿意度和職級晉升滿意度。其中，工作狀況主觀認知指數和職級晉升滿意度在0.05水平上顯著，與警職人員差距認知指數和薪酬滿意度在0.01水平上顯著，而對薪酬漲幅的滿意度和工作態度指數影響文職人員的工作滿意度并不顯著。這表明在政府雇員制下，對于雇員工作的清晰設置，對其工作關系上的合理劃分，對雇員工作滿意度有正面影響。在薪酬方面，薪酬的設置相對于薪酬漲幅制度影響工作滿意度更為顯著，這是由于文職人員隨年限增長，薪酬的漲幅并不大，文職人員更看重薪酬本身。在訪談中，某專管民警認為，“我們期望通過薪酬鼓勵績效。但是，客觀說文職人員剛剛進來的時候，薪酬的起點較低，目前每年的漲幅不是很大，這樣，文職人員就感到這樣的薪酬漲幅是應該的，而不是一種鼓勵。這樣，薪酬就失去了激勵的作用”。相對而言，晉升制度能顯著提高文職人員的工作滿意度，結合與工作滿意度顯著負相關的差距認知指數，則表明在政府中工作的雇員在地位、薪酬等方面明顯感到與公務員的差異。一方面，這種差異產生雇員對所從事工作的負面影響；另一方面，這種差異也促使雇員希望通過晉升，以減少與公務員的差距。在訪談中，一位受訪人員認為，“民警做得好，可以升職，文職做得好，如果不能升職就沒有動力。”而當前的晉升制度雖然比較緩慢，但也能為文職人員帶來激勵。某市局十佳文職在訪談中也談到：“我之所以一直留在這個崗位中，除了對公安工作本身的熱愛以外，我覺得我的工作始終是受到認可的。這從我的技能等級比同期員工都要高當中就能看出來。”還有一名文職人員在講到自己工作目標時說，“我的目標就是在目前的崗位上一直干下去，我要努力讓自己成為第一批十級的文職員工。”

通過對工作滿意度實證分析得出的數據結果表明，工作的制度設置、薪酬制度、職位晉升制度以及與公務人員間的差距是影響公安文職人員工作滿意度的主要因素，在其后續的完善過程中，應進一步深入細化公安文職人員的崗位、職位設置，并在此之上完善其職業發展制度，進而提高公安文職人員的工作滿意度，降低其對與警職人員間的差距的認知，保障該制度的有效運行。

雖然本文所涉及的僅是對上海市公安局政府雇員的調查數據，但其所得出的結論仍具有相當程度的推論能力，因為在各地方政府中所雇用的政府雇員所從事的具體工作雖然千差萬別，但其制度設置與運行狀況與公安文職制度有諸多相似之處。例如都缺少統一的法律依據，在雇員的薪酬和職業發展上的制度設置均存有較大欠缺，除極少數政府雇員的待遇要高于公務員外，大多數政府雇員在社會地位、薪酬和職業發展上都和公務員有較大差距。從這個意義上講，如果要提高在現有的政府雇員制下的政府雇員工作滿意度并進一步發揮政府雇員制的功能，則應著力于完善薪酬設置、職業發展制度并縮小雇員與公務員在雙軌人事制度下形成的差距。

四、結語

20世紀80年代以來，在全球化、信息化的浪潮下，西方發達國家全面開展了旨在“再造政府”的新公共管理運動和重大行政制度改革，這些改革包括削減政府規模、重建政府組織機構、開辟為公眾服務的新途徑等，其中加大政府公務人員的管理制度改革成為一大潮流。［15］政府雇員制在我國的大量采用正是在“再造政府”、提升政府效率這一時代潮流下的制度性實踐。雖然政府雇員制的施行在一定程度上促進了政府效率的提高，減少了政府開支，但在實踐中仍存在諸多問題。以本文所分析的上海市公安文職制度為例，在政府雇員制的微觀層面，薪酬制度、職位晉升制度、與公務員關系等是顯著影響文職人員工作滿意度的重要因素，但薪酬制度和職位晉升制度在調查中的數值并不高，而對與警職人員的差距卻有明顯的感知。雖然公安文職制度在現階段運轉良好，但如果雇員的工作滿意度持續下降，則會長期影響該制度的功能發揮。

另外，在上海市公安文職制度的實際運行中，微觀層次上的公安文職制度效能提升與宏觀層次上文職制度的合法性支撐間呈現出相互支撐的關系。隨著上海市公安文職制度在置換警力、提高公安機關工作效率方面功能的不斷發揮，與之相對應的是，在2009年公安部出臺的《關于在城市公安機關試行文職制度的意見》正式明確了在有條件的城市可以試行文職制度，這表明作為地方嘗試性的文職制度初步得到了中央行政層面的合法性支持。按照這一邏輯，對政府雇員制在實踐中出現問題的解決思路應該從微觀入手，以通過微觀層次上的功能發揮來實現宏觀層次的合法性支撐。通過對上海市公安文職人員工作滿意度的實證分析，本文認為對政府雇員制的制度建設應進一步細分和明確其崗位類別、職務和職責；完善政府雇員的薪酬體系，健全其職位和職級升遷制度，為雇員的晉升提供通道，縮小與公務員的差距。以此提高政府雇員的工作滿意度，提高政府雇員制的效能，并在此基礎上形成政府雇員制的功能發揮與合法性支持間的相互促進關系。

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