基于委托代理理論的地方政府債務監(jiān)控體系構建

孫麗敏 鄒維忠

一、引言

當前，以中央政府為主導的傳統(tǒng)地方政府債務監(jiān)控體系，脫離了委托代理理論的基本思想，忽視了社會公眾的重要性。同時，地方政府行政命令式的發(fā)債方式，造成“市場監(jiān)督”的缺失，束縛了社會公眾直接參與地方政府債務監(jiān)管的范圍和權限。從委托代理理論的角度出發(fā)，創(chuàng)新地方政府債務監(jiān)控機制，是降低地方政府債務風險的必要手段，也是優(yōu)化地方政府財政結(jié)構重要保證。

二、地方政府債務問題形成動因分析

1.中央政府與地方政府間的委托代理關系，體現(xiàn)為中央政府撥付給地方政府一定的財力、人力、物力，并委托地方政府完成所劃撥的任務。在該委托代理關系下，中央政府決定地方政府官員的績效考核和職務升遷，并將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模作為地方績效考核的關鍵性指標，一定程度上造成地方政府不顧財力而舉債搞“形象工程”的現(xiàn)象。作為中央政府的代理人決定了地方政府不存在破產(chǎn)的可能性，地方政府通過舉債可以獲得債務短期收益，而中央政府作為最后救助者承擔債務道德風險。

2.社會公眾與地方政府間的委托代理關系，體現(xiàn)為社會公眾選舉產(chǎn)生地方人民代表大會（簡稱地方人大）作為地方權力機關，并把公共事務授權給地方人大管理；地方人大產(chǎn)生地方政府并進一步把公共事務委托給地方政府，加以必要監(jiān)督。在此委托代理關系下,地方人大只具有法律意義上的控制權,對地方政府的財政預算案缺乏實質(zhì)性的影響，財政收支的決策權掌握在地方政府手中。與此同時，由于現(xiàn)存制度的不足，社會公眾對地方人大和地方政府的直接約束力有限，不可能保證地方政府債務活動滿足社會公眾的切實利益。

三、構建基于委托代理理論的地方政府債務監(jiān)控體系

1.地方政府債務監(jiān)控活動分析

地方政府債務活動借債、用債、還債三個環(huán)節(jié)即相互獨立又緊密相關，形成一了個完整的閉合循環(huán)，分析各個環(huán)節(jié)的主要活動，尋找監(jiān)控的關鍵節(jié)點，是中央政府和社會公眾進行債務監(jiān)控活動的主要內(nèi)容。

作為地方政府財政收入的重要來源，借債是地方政府為彌補財政赤字，以地方政府未來預算資金作為還款來源，用地方政府信用作為擔保的借款活動。從本質(zhì)上而言，地方政府借債是為實現(xiàn)中央政府和社會公眾委托要求的必然產(chǎn)物。中央政府、社會公眾需要將地方政府債務收支監(jiān)控與預算管理相掛鉤，重點監(jiān)控借債渠道與平臺、借債方式、借債利息等關鍵節(jié)點，以保證可控的債務規(guī)模，保持合理的財政收支結(jié)構。

作為實現(xiàn)公共服務職能的重要途徑之一，用債是地方政府在盡可能降低資金成本的前提下，安排借債資金，高效完成地方基礎建設任務的活動。同時，地方政府職能實現(xiàn)狀況已成為衡量地方政府委托代理績效的重要標準。中央政府、社會公眾對公共投資項目決策、設計、施工、后評價等程序?qū)崿F(xiàn)全程監(jiān)控，保證地方政府在維護正常地方經(jīng)濟秩序的前提下，按照中央政府、社會公眾利益訴求高效用債。

作為后續(xù)債務活動的信譽前提，還債是針對已經(jīng)到期的債務，地方政府利用財政收入資金，對債權人還本付息的活動。同時，只有按時償還到期債務才能維護地方政府的權威，獲得社會公眾的認可。中央政府、社會公眾將還債信譽作為監(jiān)控的重要內(nèi)容，對到期債務規(guī)模、利息、還款資金來源等關鍵點進行重點監(jiān)督，杜絕拖欠債權人資金、損害政府信譽行為的出現(xiàn)。

2.地方政府債務風險預警指標體系設計

債務風險預警指標體系設計的關鍵是如何從有限的地方政府債務信息中選取有代表性的指標，綜合反映債務風險概況。在全面考察各種統(tǒng)計指標相關性及獲取難易程度的基礎上，從地方政府債務管理運行的三個環(huán)節(jié)（借、還、用）選取11項指標，設計初步的地方政府債務風險預警指標體系。

在借債環(huán)節(jié)，為保證地方政府借債有度，選取以下3項指標：①債務負擔率，即地方政府當年債務余額占地方國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，反映出地方所承擔的債務總量相對于同年地方經(jīng)濟總產(chǎn)出規(guī)模的比例關系，是國際上公認的政府債務警戒線；②債務依存度，是指當年的地方政府債務收入與財政支出的比例關系，反映當年財政支出對債務收入依賴程度；③財政赤字率，即當年地方財政赤字額與地方當年GDP的百分比，反映出地方財力對債務的承受能力。

在債務使用環(huán)節(jié)，為保證地方政府用債有效，選取以下4項指標：①債務項目的投入產(chǎn)出比，即債務項目運行壽命期內(nèi)產(chǎn)出總額與債務項目全部投資額的比率，反映債務項目的產(chǎn)出水平，值越大，反映的經(jīng)濟效果越好；②具備自我償債能力債務占總債務比重，即能夠自我清償債務的債務投資額與債務總額的百分比，反映債務資金的用途和債務項目的自我償付能力；③GDP增速與債務增速比例，即GDP增速與債務增速百分比，進行GDP與政府債務增長的相關分析，反映地方政府債務與地方經(jīng)濟運行是否處在一個協(xié)調(diào)的良性循環(huán)；④民間投資增速與債務增速比例，即民間投資增速與債務增速的比率，反映地方政府舉債建設對其他投資渠道的影響。

在還債環(huán)節(jié)，為保證地方政府還債有信，選取以下4項指標：①債務逾期率，即當年到期而無法還本付息債務額與當期到期全部債務額的百分比，用來衡量地方政府償債的及時性；②債務償債率，即當年債務還本付息額與當年地方財力的百分比，從政府汲取收入增量情況判斷政府債務的償債風險；③借新還舊占債務總額比重，即當年為還舊而新借債務額與當年債務總額的百分比，分析地方政府舉借的債務中有多少是用于償還到期的債務；④償債準備金，即償債準備金與當年債務余額的百分比，用于反映地方政府償債體系建設情況。

3.地方政府債務風險預警方法選擇

債務風險預警方法包括單指標預警方法和綜合指標預警方法兩種，其中單指標模式多用于監(jiān)測地方政府債務活動某一環(huán)節(jié)的風險狀況，而多指標模式則傾向于反應地方政府債務的整體狀況。

單一指標臨界點確定在單指標預警方法中起著關鍵的作用，而且是件很復雜、很細致的工作。由于地方政府債務不同環(huán)節(jié)的差異，選取的指標不盡相同，所以各指標的警戒臨界值需要考慮實際情況單獨確定。在確定單個指標臨界值時，一要根據(jù)每個指標的歷史數(shù)據(jù)的概率分布，參考理論數(shù)值，求出基礎臨界值；二要根據(jù)經(jīng)驗判斷調(diào)整臨界值，以達到預期的預警效果。以債務負擔率為例，西方發(fā)達國家債務負擔率的最高預警線為45%，與其財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重40%-50%持平，據(jù)此，我國地方政府財政收入占GDP的比重約為6%左右，加上預算外收入，二者之和占GDP的比重不過10%左右，可將我國地方政府的債務負擔率警戒線設定為10%。綜合考慮各方面的因素，確定借債和還債環(huán)節(jié)的相應指標預警臨界值，相對于單指標預警方法而言，綜合指標預警方法通過對借債、用債、還債多個變量的組合，開展多層次評價內(nèi)容設計，賦予各個環(huán)節(jié)指標不同的權重，綜合考量地方政府債務風險狀況，從總體上對地方政府債務狀況進行監(jiān)控。

綜上所述，單指標預警盡管對地方政府債務風險具有一定的預測性，但是單個指標反映的情況有限，與綜合考慮借、用、還三方面因素的綜合指標模式相比具有一定片面性。因此，文章認為在基于委托代理理論的地方債務監(jiān)控過程中，應運用綜合指標預警方法，構建綜合債務預警指標體系，實現(xiàn)中央政府和社會公眾對地方政府債務風險的統(tǒng)籌監(jiān)控。

四、地方政府債務監(jiān)控體系保障措施

1.落實債務監(jiān)管法規(guī)，建立配套的獎懲制度。相關部門要嚴格落實國家相關的法律法規(guī)，保證各項監(jiān)督活動有法可依。同時，建立有效的地方政府債務監(jiān)管獎懲機制，對在債務監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為做出合理處罰，保證借債、用債、還債三個環(huán)節(jié)上的監(jiān)管工作正常開展。

2.優(yōu)化債務監(jiān)管環(huán)境，擴大地方政府債務透明度。良好的監(jiān)管環(huán)境是實現(xiàn)債務有效監(jiān)控的前提。地方政府要保持足夠的債務透明度，及時、詳細地公開相關債務活動內(nèi)容，如融資規(guī)劃、融資方式、融資成本、債務的使用與償還等，保證中央政府、社會公眾對債務信息的及時掌握、分析，保證委托人應有的知情權。

3.規(guī)范委托代理關系，調(diào)動社會公眾的積極性。進一步規(guī)范社會公眾與地方政府之間的委托代理關系，加強行政問責制的建設，賦予社會公眾一定的任免權,促使地方政府能按照委托人意志行事，披露中央政府、社會公眾所要求的債務信息。同時，做好宣傳普法工作，調(diào)動社會公眾的參與積極性，保證監(jiān)管活動的開展。

五、結(jié)束語

當前，地方政府債務監(jiān)管是中央政府亟待解決的一個大問題，關系到社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。實現(xiàn)中央政府和社會公眾對地方政府債務的全面監(jiān)控，是提高地方政府債務管理水平，防范地方政府債務風險的發(fā)生，優(yōu)化地方財政收支結(jié)構的必然選擇。因此，拓展地方政府債務監(jiān)管渠道，構建基于委托代理理論的債務監(jiān)控體系，符合中央政府及社會公眾的利益訴求。

[1]林建設.中國地方政府債務問題研究[D].東北財經(jīng)大學.2011.6.

[2]王正宇.我國地方政府債務的風險分析及其預警系統(tǒng)研究[D].安徽大學.2012.