高校科研經費管理——基于內部控制理論

肖明生

一、引言

2011年，中國經濟總量超越日本，成為世界第二經濟大國。國家統計局、科技部、財政部2012年10月25日發布的《2011年全國科技經費投入統計公報》數據顯示，2011年，全國科技支出穩步增加，全年共投入研究與試驗發展經費8，687億元，比上年增長23%，科技投入總額已經居世界第三位，與第二位日本的投入總額差距很小；其中高校使用了全國總額當中的688.9億元，占全國科技支出總額的7.9%，比上年增長增長15.3%。

巨額的科技經費投入總額，要求各方提高科研經費的管理水平、注重經費的使用效益，才可以促進我國科研事業的發展；如果管理、使用不當，則可能造成科研經費的浪費或生產出一批批“科研垃圾”，甚至可能給一些品德不良之人通過種種手段挪用、侵占、貪污科研經費，而一些優秀的科研人才、科研項目卻不能獲得經費資助，從而影響了我國科研事業的發展。

高校作為使用科研經費的大戶，針對高校科研經費管理、使用中存在的種種弊端，無論是國家還是地方，無論是科技主管部門還是高校本身，推出了很多的法律、法規、制度，對科研經費的申請、審核、立項、分配、使用、結題、評估、審計等方面進行了可以說是“無微不致”的規定。

然而，一方面是越來越多的各種條文，一方面是層出不窮的科研經費管理使用上的各種問題、丑聞。問題出在哪里呢？

本文擬在現行科研經費管理、使用存在問題的基礎上，分析他們不能較好解決問題的原因，運用內部控制理論，就建立健全高校科研經費的良好管理使用平臺提出自己的見解。

二、高校科研經費管理使用中存在的問題

1.部分高校對科研經費的管理使用思想存在偏差，缺乏科研管理的復合型人才

部分教師將申請科研項目稱為“跑項目”或“跑經費”，申請成功后認為科研經費是自己爭取來的經費，其所有權歸自己或課題組，學校無須過問或干涉科研經費的使用，想怎么花就怎么花，將科研經費當成自己的“自留地”，不愿意受到約束。

而部分高校認為，越多的科研經費越能有助于提高學校的聲譽及影響力，越能增強學校的科研實力，為了鼓勵教師多爭取些科研項目，高校領導或管理部門有意放松對科研經費的管理，有章不循，對違規行為不加以制止糾正，并以此作為對科研項目負責人或課題組的“激勵”方式。

財務人員精于會計核算知識，往往缺乏科研管理知識，對經費的財務管理停留在下撥經費、根據報銷憑證及相關人員簽名機械履行開支手續，辦理結題、結賬手續等，對科研經費的開支實質內容及項目預算和項目運作過程不了解，無法良好履行對經費的財務監督、管理職能。

2.科研經費預算編制軟松散，預算執行不力，科研項目成本核算不完全、準確

編制科研項目經費的預算往往是為了應付科研項目申請、立項的需要，預算開支項目不詳細、準確、完整。預算實際開支缺乏計劃，用到哪兒算哪兒，常出現經費前緊后松或前松后緊的情況，有的甚至最后沒有足夠的經費來完成計劃研究內容，財務部門或科研管理部門對經費預算執行過程的正確性和合理性無法進行有效的監督和控制，缺乏完善的預算執行、分析和考核機制。項目完成后不及時結題，結題不及時結賬。

3.科研經費的管理信息缺乏共享、應用機制

科研活動具有一定的獨立性，一所高校往往有幾百個甚至幾千個科研項目在同時開展，項目開展時間往往跨越數年，財務部門沒有足夠人力物力對本校的大量科研項目信息資料進行分析整理。高校通常由科研管理部門負責科研項目管理及費用控制，財務部門負責對經費進行核算，項目負責人具體支配費用，三者間缺乏足夠的信息溝通，不能夠很好銜接、相互牽制，從而造成了項目管理與經費管理脫節的現象，不能通過經費管理來控制項目進程。由于信息不對稱，加上科研項目的專業性強，財務部門掌握不了經費開支的原因、開支的必要性及開支大小。

4.科研經費的管理使用缺乏內部監督、績效評價、懲罰機制

各級政府往往重撥款前的事前審核，輕撥款時的事中監督，略撥款后的效益評價；學校對申請經費、課題往往竭盡全力，缺乏對申請成功后的課題的管理或監督，認為不能給學校帶來效益，不能給科研人員增加積極性。

綜上所述，由于現行公辦高校的管理體制下，高校的收入大部分來自國家或地方財政無償投入以及學生學費收入，運作主要依賴于政府的財政支持和政策扶持，管理體制及思想相對保守，高校本身也缺乏足夠的壓力和動力去管理好使用好科研經費，導致高校不重視自身的內部控制制度建設及實施，從而使高校不能成為一個管理使用科研經費的良好平臺。

三、完善高校科研經費管理措施的一點思考

1.營造良好的內部環境，端正科研經費的管理使用思路，培養復合型科研財務人才

高校應該建設健康、積極向上的科研文化，高校特別是高校領導要改變科研經費是項目負責人或課題組“跑”回來的資金、學校不能、不應對其嚴格管理的舊思路。科研經費無論是縱向經費還是橫向經費，其所有權都不屬于項目負責人或課題組，也不屬于學校，其實質是與經費提供方根據合同（任務合同書）確定的為了完成特定科研任務而形成的經濟關系，項目負責人或課題組只能在合同規定的條款內有限使用經費，要對經費提供方負責。如果是縱向課題經費的話，經費屬于國家財政資金，是典型的“公款”，任何違反規定的使用都有可能觸犯法律法規。

高校領導應該重視對科研經費的嚴格管理，擯棄以放松管理來“激勵”科研人員的思路，只有嚴格按規章制度來管理科研經費，才是真正給科研人員“保駕護航”，才能約束科研人員將精力放在科研項目本身上，才能有利于科研人員多出成果，才能從根本上真正提高學校的聲譽。

其次，可嘗試設立科研財務管理辦公室之類的科研主管部門與財務部門的聯合辦事機構，由科研管理人員和財務管理人員組成，共同進行科研經費日常管理，對科研經費進行“無縫銜接”管理。

另外，加快培養懂得科研相關知識的財務人才，財務人員應在熟悉會計核算、財務管理知識的基礎上，掌握科研管理政策法規，熟悉科研活動規律；同時，對申請科研經費的負責人進行相關財務知識的培訓，讓他們掌握科研經費預算編報、結題方面的知識以及相關的財務管理政策。

2.克服“鴕鳥心態”，強化風險意識

獲得科研經費的教師，在高校內部大都是有較高科研水平的人員，有一定的科研地位，職稱和行政職務都較高，很多是著名教授、卓越專家，高校“先天性”地將他們當成“道德高尚”的人，不適當的對其科研行為完全信任，不太愿意承認搞科研的人會有私心雜念。2009年初揭露的浙江大學某院士課題組使用國家973計劃、國家自然科學基金、國家博士后基金等方面的巨額科研經費，竟然編造出了十幾篇發表在海外頂級醫學期刊上的論文，此事造成了惡劣的國際影響，對高校造成了巨大損失。

高校應該強化科研管理工作的風險意識，科研經費管理使用不當，不僅不能給學校帶來榮譽、科研實力的提高，甚至會帶來對學校整體科研聲譽的長期損害。科研管理部門及財務部門應該對科研經費在申請、審核、立項、分配、使用、結題、評估、審計各個環節逐一進行風險識別，對各環節可能發生的風險進行分類整理，從而編制學校的科研活動風險清單，同時重點對經費預算編制及費用報銷方面的活動進行風險分析，在此基礎上采用定性與定量相結合的方法，按照風險發生的可能性及其影響程度等，對識別的風險進行分析和排序，確定需要重點關注的科研項目或課題。高校應該在學校層面建立科研風險應對方案，對萬一發生的重大的科研風險如何應對有一個預案。

3.以科研經費預算為重點加強控制活動

科研項目預算編制要有科研項目負責人、財務人員及科研管理人員共同參與，科研人員從經費使用角度明確項目經費需求信息，財務人員從財務管理角度編制預算，科研管理人員從科研管理政策法規、任務合同書角度進行控制，這樣三方既能充分進行信息交流，又能有利于各方提高預算管理意識，保證了科研項目預算的合規性、準確性和科學性，奠定了與將來的預算執行控制更好銜接的基礎。

編制預算是為了控制經費的使用，必須樹立經費預算的權威地位，經費預算一經編制通過，項目開展過程的所有收入支出，無論是進度、比例、金額均嚴格按照預算進行。同時建立預算跟蹤反饋機制，制定反饋流程辦法，形成預算反饋報告，預算執行過程中出現差異的，賬務部門及科研管理部門應能及時掌握并作出相應處理。預算執行過程中由于主、客觀條件發生變化必須對預算進行適當的調整的，要按照規定的預算調整審批制度和程序進行調整，項目負責人不得擅自調整、變更預算和擴大科研經費開支范圍。

4.充分利用現代信息技術手段，加強完善科研信息的溝通和利用

建立以項目信息庫為中心的科研網絡信息平臺，科研項目的發布、申報、評審、立項、分配、使用、結題、評估、審計全過程都可以在此平臺上操作實現，同時向科研人員、全校、社會公開全過程的信息，充分發揮信息平臺的網絡作用，提高科研經費管理使用的公開性和透明度。科研管理部門和財務部門在此平臺上對科研經費的各種信息進行實時動態查詢、分析、控制和管理，改變過去非網絡平臺條件下的結果控制，可以實現對科研經費過程控制，由被動式管理轉變為主動式管理。同時，此網絡信息平臺可以擴展成一個鏈接各職能部門的綜合管理系統，后勤部門、實驗室、設備部門、圖書館、網絡中心各個職能部門均可以在此提供或管理科研項目使用的本部門的資源，財務部門和科研管理部門很容易在平臺上匯總科研項目占用的學校各種資源，改變了過去只能核算科研投入不能夠核算科研成本的狀況，大大提高了對科研經費成本效益的掌握程度。同時，學校應該建立健全科研經費的舉報投訴制度，公開舉報投訴的地址、電話、電子郵件，并及時向舉報人反饋調查結果。

5.完善監督制約機制，建立健全獎懲機制

進一步明確審計和紀檢等部門在科研經費管理與使用中的監督職責和權限，強化項目負責人責任制，項目負責人應對所承擔項目經費的使用和管理負主要責任，自覺接受審計和紀檢等部門的監督和檢查，對科研經費使用的真實性、合法性和合理性承擔相應責任。

高校可嘗試建立直接向學校主要領導負責的科研經費審計委員會，審計委員會由審計、紀檢、外校的專家、社會專業人士組成（不包含財務部門及科研管理部門），充分利用已經建成的科研網絡信息平臺，獨立自主地根據政府的法律法規要求以及科研項目合同、計劃任務書和預算批復，對科研經費的管理使用過程，進行風險評估和績效評估。對重大的科研項目，撰寫項目的管理使用評估報告，項目管理合法規范，經費使用效益高的，學校進行表彰并在以后的經費申請時優先考慮；項目管理使用存在問題的，提出整改計劃，提出對有關責任人進行批評教育、甚至行政處分建議等。

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