政府投資項目BT模式審計實踐中存在的問題及建議

孫吉慶

BT即Build和Transfer的縮寫形式，即“建設(shè)——移交”，是一種由政府按揭和分期付款的行為，當(dāng)政府計劃進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或非經(jīng)營性項目建設(shè)時，公開招標(biāo)，有投資方在政府完成了項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期工作后接過這個項目的融資和建設(shè)的特許權(quán)，與政府簽訂BT投資合同后，組建BT項目公司。公司的運營資金、建設(shè)、建設(shè)期的風(fēng)險都由投資方來承擔(dān)，待項目完成后，政府按照BT合同規(guī)定驗收項目，從而按照約定的總價支付給投資方。政府在整個過程中只承擔(dān)監(jiān)管和督促投資方完成項目的責(zé)任。

一、政府投資項目BT模式審計實踐中存在的問題

1.政府投資項目BT模式的法律主體比較特殊，審計依據(jù)還不明確。《審計法》規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”。但政府投資項目BT模式在執(zhí)行的過程當(dāng)中，是由普通投資人先進(jìn)行投資和基建過程，之后再由政府相關(guān)部門進(jìn)行回購，因此雖然是政府項目，但在真正回歸政府前，是否應(yīng)該被列為政府投建項目，還存在很大爭議。這也就導(dǎo)致政府項目BT模式的審計依據(jù)無法確定，為審計工作帶來了法律方面的問題。

2.BT項目受到審計管轄范圍的限制，導(dǎo)致政府審計能否順利進(jìn)行面臨考驗。很多時候由于管轄范圍的限制，對BT項目投資方的財務(wù)收支等方面是無法審計的。如果BT項目的投資人不在審計機(jī)關(guān)的管轄范圍之內(nèi)，會導(dǎo)致對一些涉及到投資方財務(wù)收支方面的經(jīng)濟(jì)事項無法進(jìn)行審計工作，造成投建項目的真實費用支出無法合理、合法認(rèn)定。

3.政府投資項目BT模式的報審資料通常缺乏規(guī)范和完整性，加大了審計的難度和風(fēng)險。BT項目建設(shè)過程中經(jīng)常造成變更簽證手續(xù)缺失、沒有相應(yīng)補(bǔ)充合同等問題。另外，由于政府對BT項目基本屬于托管狀態(tài)，而投資方也采用發(fā)包的形式，導(dǎo)致項目上的實際管理工作較為混亂，報審數(shù)據(jù)頻繁調(diào)整，給政府BT項目的審計工作帶來巨大的負(fù)擔(dān)，造成毫無意義的重復(fù)性勞動，同時也加大了審計難度。

4.BT項目收集審計證據(jù)的難度較大。政府在其所投資的BT項目中，為了降低其將來的回購成本，通常都會參與原料和設(shè)備的采購工作。在各方的利益發(fā)生沖突的情況下，這種行為很容易造成政府、投資方、施工方的意見不統(tǒng)一，再加上BT項目帶有托管性質(zhì)的這種特殊性，令審計工作人員在收集審計證據(jù)的過程中遇到很大困難，造成政府投資的BT項目的審計時間經(jīng)常會拖延。

5.政府在簽訂BT項目協(xié)議時，通常會為回購時能與投資方有談判和斡旋的機(jī)會，留出一些“開口”，因此有可能對一些該明確表述的事項表述不清或無表述，該約定的事項不約定，對后期的審計認(rèn)定造成更大的困難。

二、對政府投資項目BT模式審計的幾點建議

1.要慎重篩選，杜絕濫用BT項目的現(xiàn)象。BT項目其本身的復(fù)雜性使得項目在投入過程中需要很長的時間，技術(shù)、資金周轉(zhuǎn)、專業(yè)化等方面要求也很高，所以短期內(nèi)看不到效果，一些規(guī)模較小的市政交通工程等就不要運用BT模式來運營。政府在立項過程中一定要杜絕濫用BT融資手段，謹(jǐn)慎行事，用在關(guān)鍵的工程項目上。這樣才可以避免BT項目審計問題的頻發(fā)。

2.要加強(qiáng)審核，避免BT合同細(xì)節(jié)方面的含糊不清。為了減少項目的風(fēng)險，一方面政府應(yīng)該謹(jǐn)慎行事，對合同的關(guān)鍵條款要慎重審核，特別是對于一些細(xì)節(jié)方面責(zé)任的承擔(dān)，在合同中要清楚注明，以減少或避免項目風(fēng)險的發(fā)生，降低項目成本支出。另一方面，堅決防止政府內(nèi)部人員的“暗箱操作”以及一些“尋租行為”的發(fā)生，嚴(yán)格按照國家的有關(guān)規(guī)定公開競爭招標(biāo)，提高項目使用效益，減少灰色地帶的出現(xiàn)。

3.重視審計，不放過項目任何可疑點。BT項目由于其財務(wù)性審計所占內(nèi)容比重少而業(yè)務(wù)性材料較多，因此更多的是對合同等業(yè)務(wù)材料的審查，深入分析相關(guān)招標(biāo)文件，界定BT項目的性質(zhì)以防止其可能帶來的風(fēng)險，如對項目的背景和運行進(jìn)展的調(diào)查和跟進(jìn)，對政府是否具有回購能力的審核，對項目工程的質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，運行成本的有效利用等方面的檢查，在實踐過程中也增加了相關(guān)的經(jīng)驗供以后借鑒。

4.制定全國統(tǒng)一的法規(guī)，從法律上約束BT項目的運行。目前，我國還沒有從國家層面上制定相關(guān)的約束BT項目的法律法規(guī)，所以，地方政府在運行BT模式時，一定要事先制定相關(guān)的地方法律法規(guī)，對BT項目實行規(guī)范化的管理和監(jiān)督，以促使該模式相關(guān)的程序走上規(guī)范化、合法化、制度化管理的道路。可以很大程度上減輕項目風(fēng)險的發(fā)生，提高的BT項目的成功移交率。

5.實行項目跟蹤審計，避免協(xié)議規(guī)定不清、審計資料不完整等問題。審計通常分為事前審計、事中審計（跟蹤審計）和事后審計三種，我國最常見、應(yīng)用范圍最廣的就是事后審計，對于普通的企業(yè)來說，事后審計可以達(dá)到其確認(rèn)財務(wù)報表公正、完整的目的，因此跟蹤審計有可能會帶來操作上的不便，通常并不會被普通企業(yè)采用。但對于工程項目來說，跟蹤審計一方面可以對項目工程完成既定的審計工作，另一方面還可以實時監(jiān)督和指導(dǎo)工程項目的推進(jìn)，及時調(diào)整工程中不合理的部分。在BT項目中，實行跟蹤審計還有兩個特殊的優(yōu)點，其一就是可以及時的發(fā)現(xiàn)工程項目協(xié)議中規(guī)定不明確的問題，在發(fā)現(xiàn)問題時及時的建議雙方簽訂補(bǔ)充協(xié)議或者進(jìn)行協(xié)議變更等，避免后期雙方產(chǎn)生爭議造成決算審計無法界定；其二是可以及時的搜集審計資料，避免審計資料不完整的問題，對于工程推進(jìn)過程中雙方進(jìn)行的設(shè)計變更和進(jìn)度調(diào)整等事宜可以及時掌握，并在項目上監(jiān)督管理人員完成對審計資料的整理和報送工作。

BT模式盡管在我國還處于初期摸索階段，且存在著很多問題，但是這種模式也為政府在應(yīng)對大量基建工程的時候開脫了新的融資渠道。因此盡管BT項目的種種問題都為政府項目審計工作帶來了很大的困難，我們?nèi)詰?yīng)該堅持開展BT模式。但在開展BT項目的同時，應(yīng)該進(jìn)一步的發(fā)現(xiàn)和解決BT模式審計方面的問題，利用諸如完善相關(guān)法律規(guī)定、開展跟蹤審計、加強(qiáng)監(jiān)督管理等手段對BT模式進(jìn)行修正，幫助順利完成其審計工作。

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[3]李競.BT模式在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究.武漢理工大學(xué)，2012-05-01.