社會養老保障一體化：嵌入農民流動的新變量

高君

摘要：

中國特別是浙江省城鄉社會養老保障體系發展的重點，已經開始由城鄉統籌邁向城鄉一體化發展的新階段，農民流動也已呈現出多元化的新特點。社會養老保障作為影響勞動力資源市場化配置的一種重要機制，將深深嵌入農民流動之中，一體化的社會養老保障體系對農民流動的意愿、能力和過程都將產生深刻影響，成為嵌入農民流動的新的變量因素。通過加快小城鎮化建設，減少農村人口總量和比例，促進農民向市民轉化；深化傳統城鄉戶籍管理制度改革，取消基于身份和人群劃分的制度規定；創新社會養老保障關系轉續機制，推進一體化的制度并軌和管理整合，構建一體化社會養老保障體系，促進農民流動。

關鍵詞：社會養老保障一體化；農民流動；路徑選擇

中圖分類號：F24134 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2013）04003107

一、問題的提出與研究述評

（一）問題的提出

社會養老保障制度作為影響勞動力資源配置的重要機制，其改革發展勢必

對農民流動的意愿、能力、過程和方式等產生深刻影響。農民流動是勞動力等生產要素市場化統一配置的必然要求、城鄉一體化發展的有效途徑和解決三農問題的關鍵，但由于現存的戶籍管理、土地流轉、勞動就業等一系列制度限制或阻礙，使得農民流動并不順暢。尤其是社會養老保障體系建設還不能適應農民流動的需要，城鄉社會養老保障制度的沖突不協調，導致農民流動付出較大成本。像浙江等經濟發達地區的城鎮和農村對流動農民都具有較強的吸引力，不僅城鎮吸引了大量外地流動農民，農村也同樣吸引了大量外地流動農民。比如，杭州市郊的甲村，外來流動農民占本村戶籍人口的 53%；安吉縣的乙村，全村企業外來流動民工占企業總從業人數的 59.3%。兩村的經濟發展水平、企業數量在浙江處于中上水平[1]。同時，浙江本省農民外流創業經營的狀況也很活躍。農民流動呈現出多樣性、差異性的顯著特征，流動的方式、流向、動機和目的等都發生了新變化。流動的新特征和新變化對社會養老保障體系改革發展提出了新要求，一體化社會養老保障體系成為適應農民流動的迫切需要。

社會養老保障體系一體化，在內容上可分為制度一體化與服務一體化兩個層次，其中制度一體化是主要方面。沒有養老保障一體化發展，農民流動將舉步維艱。流動民工的周期性短缺，民工潮的潮起潮落，民工離土不離鄉的候鳥式流動，將會無限期持續下去。作為社會安全保障系統重要組成部分的養老保障，其建立、發展與改革應順應歷史發展潮流，要與之回應，而不能成為經濟社會發展的障礙。改革開放前，簡單的城鄉二元結構并不需要一體化養老保障，因為在簡單的社會結構條件下，對于少量的“農轉非”流動農民，只要在戶口遷移中把遷出者從一個養老保障體系轉入另一個養老保障體系即可。這也是在計劃經濟體制下，城鄉社會養老保障體系長期分立的根本原因。改革開放后，社會結構發生了深刻變化，城鄉二元化已被多元化取代，社會群體分化出來之后如果身份不發生轉化，保持不變，那么改革開放前的二元化養老保障和改革開放后的碎片化養老保障，由于其針對性比較強，既有效率，又便于管理，也不需要建立信息網絡共享平臺，但問題在于居民的身份在隨時變化，不用說一個流動農民在城鄉之間、工農之間來回流動，就是一個深圳的工程師到上海去工作，養老保障關系轉續都是一個天大的難題[2]。社會結構越分化，就越需要整合一體的社會養老保障，因為公民身份的迅速轉變需要一體化的社會養老保障與之配套，二元化或碎片化的養老保障只會阻礙人力資本的順利流動[3]。

浙江社會養老保障改革探索使得養老保障的社會化程度逐漸提高、農民流動的阻力日益減小、農民流動的自由度逐步增加。但農民在農村內部流動與鄉鎮企業養老保障不明確、向城市流動與城市養老保障未能覆蓋大多數農民、在城市之間流動與地區間養老保障關系轉續難、從城市流回農村與農村養老保障滯后、養老保障便攜性損失等問題還沒有得到徹底解決，說明浙江社會養老保障改革探索還不能適應農民流動，還沒有從根本上擺脫二元養老保障體制的羈絆，沒有徹底取消基于身份和人群劃分的制度規定，沒有實現城鄉內部和城鄉之間養老保障的制度并軌和管理整合。一體的社會養老保障體系還沒有建立。

（二）研究述評

關于社會養老保障一體化研究起步于1990年代初期。對于要不要實現一體化，認為一體化必要并可行（胡榮，1995）；認為一體化條件還不成熟（鄭功成，2002）；認為一體化應是制度統一標準有別、條塊統一城鄉有別，主要集中在基本生存權方面（景天魁，2003）。對于一體化的路徑選擇，鄧大松（2008）認為，首先要建立農民工的社會養老保障，這樣將有利于農民的合理流動，符合市場機制下勞動力要素配置的要求；周宏（1998）認為，要建立一體化的社會養老保障制度必須分步走。對于如何實現城鄉銜接，王國軍（2005）提出“三維保障說”；李迎生（2006）提出“有差別的統一說”或“城鄉整合說”；馬斌（2008）提出“區域統一說”；景天魁（2003）提出“基礎整合說”。對于一體化資金籌集，薛興利（2006）提出個人和國家為主、集體為輔、社會補充的籌資機制；胡鞍鋼（2001）提出開征統一的、強制性的社會養老保障稅。對于一體化實踐模式，有“階梯推進”的上海模式（曹耳東，2005）、“差別統一”的北京模式（李迎生，2008）、“城鄉對接”的昆山模式（吳國華，2003）、“漸進統一”的東莞模式（陳天祥，2009）、“整體突破”的重慶模式（蔣曉川，2010），浙江1990年推出嘉興模式。

關于農民流動研究可以追溯到20世紀80年代。改革初期，農民為什么流動、流動條件、流動方式、流動的正負效應以及政府管制力度的強弱等進入研究視野（王建民、胡琪，1988）；“離土不離鄉”的農民流動成為中國城鎮化的獨特模式（韓俊，1987）。改革中期，以農民跨區域流動研究為主（陳吉元，1990）；流動農民停留時間長，大有扎根趨勢（歐陽雪梅，1996）；農民流動表現為先有身份移動，后有職業流動（李強，1999）。后改革期，流動農民群體內部有了分化，出現了不同的層級；流動農民代際轉換，改革開放以后出生的第二代流動農民已成為主體（鄭功成，2006）；流動農民年齡結構以青壯年為主，就業領域以體力勞動為主，具有雙流性及兩棲型特征（李強，2004；雷華北，2006）；農民流動與城鎮化、新農村建設、“三農”問題相結合的研究全面展開（黃祖輝，2011）。

關于社會養老保障一體化與農民流動關系研究始于改革后期。養老保障的城鄉分割、區域分割、人群分割已構成農民流動的桎梏（肖嚴華，2007）；從勞動力市場轉型與發育角度，論述養老保障與農民流動的關系（蔡昉，2005）；流動農民養老保障應具有便攜性，滿足其流動性（鄭秉文，2008；盧海元，2005）；沒有統一的養老保障制度安排，使得流動農民養老保障因缺乏流動的可能性而得不到保證（鄭功成，2007）；流動農民養老保障既可以歸為城鎮養老保障又可以歸為農村養老保障，但兩者的可行性都不大，便攜性損失依然存在（茹克婭等，2008；劉傳江、程建林，2008）；養老保障一體化有利于促進農民流動（牛文元，2011）。

國外相關問題的研究主要集中在轉型期農村勞動力轉移、城鄉勞動力市場及農村人口市民化方面：二元經濟中城鄉勞動力轉移最終實現一元化（劉易斯，1954）；農民流動及其城市化是人們對城鄉預期收入差距作出的反應（托達羅，1969）；主張以養老保障的均等化促進農民流動（A.C. Pigou，1920）；養老保障對提高流動農民的人力資源和促進其流動具有積極貢獻（卡特琳·米爾茲，2003）。

總體而言，國內研究集中度較高、涉及面較寬，既有理論價值，也有實踐指導意義。但關于養老保障一體化研究偏重于一體化的必要性、可行性，深入實踐研究有限。實踐研究由于缺乏理念和統一政策的指導，導致各地的具體做法差異過大，制度間難以轉移接續，從而為養老保障一體化增加了成本和難度；關于農民流動研究主要集中于務工型，其他流動類型研究成果較少，而且大多將注意力放在從農村到城鎮的單向流動和進城務工型流動農民這個群體上，少有對從農村流動到農村的研究。國外研究偏重于勞動力跨國轉移就業的社會保障權益的轉續上，主要體現在對流動農民自身和經濟社會發展作用方面。目前，像浙江等經濟發達地區的農民流動多元化特征明顯，不僅城鎮而且農村也吸引了大量流動農民，本省也有農民流動到外地創業經營。國外研究不能涵蓋中國及以浙江為例的經濟轉軌和社會轉型時期養老保障與農民流動的特殊性，養老保障與農民流動的政策安排應取決于本國養老保障理念、城鎮化道路和農民流動方式等多因素。

二、社會養老保障改革探索與農民流動方式新變化

（一）社會養老保障改革探索促進了農民流動

傳統社會養老保障制度依附于計劃經濟體制，與計劃管理下的就業制度相適應。計劃體制下農民流動就業機會很少，也很少在地區之間及用人單位之間流動。從1984年開始，全國各地陸續進行企業職工養老保障改革探索，1997年起逐步規范，建立了制度框架全國統一的職工基本養老保障制度，采用統賬結合的部分積累制基金管理模式，城鎮各類企業及其職工和個體勞動者均受這一制度的保障。該制度的建立和實施，使企業職工基本養老開始真正走向社會化，其基本養老保障與其原單位經營狀況的好壞沒有直接關系，這有力地促進了農民流動勞動力的流動。

浙江是國內較早提出城鄉一體化發展戰略，也是國內率先推進養老保障一體化的省份之一，養老保障改革探索一直朝著有利于農民流動的方向進行。20世紀80年代中期，隨著市場經濟體制改革，勞動就業逐步走向市場化，勞動者自主擇業，勞動供求雙向選擇，農民流動的數量和頻率大大增加。但是，以用人單位為責任主體的養老保障體制成為農民流動的巨大障礙。為解決日益嚴重的新舊體制沖突，浙江城鎮從1984年開始陸續進行城鎮職工養老保障改革實踐，探索建立與市場經濟體制相適應、獨立于用人單位之外的新型養老保障制度，并于1997年起逐步建立全省統一的職工養老保障制度。但是，當時職工養老保障主要是為了配合國企改革。隨著改革深入及國企職工應保盡保，統賬結合制度開始走向非公經濟成分和其他群體，但該制度難以完全適應這些不同群體，特別是大量流動農民。為最大限度地覆蓋流動農民群體，開始采取變通措施，如降低費率、建立小制度等辦法來加以解決。浙江農村從1986年開始探索建立農村養老保障制度（老農保）。當時根據民政部1990年制定的縣級農村社會養老保障試點方案、1992年在全國推廣實施的政策，浙江從1990年開始對失地農民采取了土地換社保的養老安置方式，從1996年開始把農村居民納入社會低保體系。由于老農保運作不理想，1999年民政部放棄了實施計劃。但浙江并沒有停止在農村建立社會養老保障的實踐與探索，2002年推出城鄉統一的最低生活保障制度，2004年發布《浙江省統籌城鄉發展 推進城鄉一體化綱要》，正式提出初步建立農村社會養老保障制度，實現城鄉基本養老保障均等化與一體化的目標要求。到2005年底，浙江97%的鄉鎮設立了勞保所，其中嘉興市從2007年正式開始實行一體化社會養老保障制度。

從2008年開始，浙江開始探索建立城鄉居民社會養老保障制度（新農保），提出參保人員在本省內跨統籌范圍流動的，應當轉移基本養老保障關系、個人賬戶檔案和儲存額，各地對省內養老保障關系轉移不得設置限制條件。從2009年年底開始試點推進城鄉居民社會養老保障制度。浙江城鄉居民社會養老保障制度規定覆蓋對象為全省城鄉居民，超出了國家新農保覆蓋對象僅限于農村居民的作法，與城保基本一致，區別主要在于繳費基數不同，可通過調繳費基數實現城鄉養老保障制度的銜接，這有利于推進城鄉社會養老保障一體化。從2010年起，浙江實施城鎮職工養老保障關系轉移接續暫行辦法。同時，積極探索新農保與老農保、計劃生育獎勵扶助政策、農村五保供養、農村最低生活保障的配套銜接措施，以及新農保與城鎮職工養老保障、流動農民工養老保障、流動失地農民養老保障的轉續辦法。一定程度上，解決了流動農民養老保障便攜性問題，促進了農民流動。

（二）農民流動的主體、流向、方式、動機和目的發生了新變化

黨的十一屆三中全會以后，農村家庭聯產承包責任制的推行極大地調動了農民生產積極性。同時，也使長期以來一直存在的隱匿于集體勞動中的農村剩余勞動力日益顯化，并形成為一股強大的農民流動勢能。在20世紀 80年代中后期，伴隨改革過程中限制農民流動政策的松動，全國出現了以務工經商為特征的農民流動。到了20世紀80年代末90年代初，形成大規模農民流動的“民工潮”。

農民流動作為生產要素由市場機制進行資源配置的要求和必然，從一定意義上說，是指農民在不同行業、地域和單位之間的變動，其實質是社會結構的變動。作為一種復雜的經濟社會現象，農民流動既是社會經濟發展的結果，同時又是推動和制約社會經濟發展的因素。對于農民流動，學界有不同看法。但多數學者關注的主要是農村人大量外出到城市和發達地區務工的農民流動現象。事實上，農民流動不僅僅是勞動力的流動、人口的流動，同時是一種多元性的社會流動。隨著流動向縱深發展，目前，農民流動已經發生了一系列的新變化，呈現出多元化的流動格局，多樣性、差異性流動特征顯著。根據對農民流動劃分標準的不同，可以做多角度的類型學分析。比如，根據流動農民代際差異，可分為傳統農民流動與新生代農民流動，流動主體已經開始由傳統農民轉換為新生代農民，這成為農民流動的新特征；根據農民流動的流向差異，可以分為從農村向城市流動、從農村向農村流動、從城市向城市流動、從城市向農村流動（回流），由于發達地區農村所具有的比較優勢，從農村向農村的流動成為農民流動的新特征；根據農民流動方式的差異，可以分為務工型流動與經營創業型流動，經營創業型流動成為農民流動的新特征；根據農民流動的動機和目的的差異，可以分為謀生型流動與發展型流動，發展型流動成為農民流動的新特征。

浙江等經濟發達地區的農民流動還有其自身特點。作為東部沿海經濟發達省份，浙江發達的城鎮對外來流動農民具有較強的吸引力，是農民流動的主要流入地之一。同時，浙江工商經濟發達的農村對外來流動農民也具有較強的吸引力，大批外來流動農民被吸引到農村企業就業，還有相當數量的流動農民承包了農村的“四荒”，搞農業開發。此外，浙江又是一個農民外流活躍的地區，在農村也有非農產業相對落后，農民大量外流的村莊。除務工型農民流動外，浙江農民流動還有其他多種類型，比如，1997年王漢生等考察過的北京“浙江村” 的流動農民，75%來自浙江樂清市、20%來自浙江永嘉縣，他們主要從事服裝的生產和銷售。像這種帶著綜合性資源的經營者的流動[4]，有浙江溫嶺種西瓜的農民流動（西瓜農），浙江寧波、奉化做服裝的農民流動（裁縫農），浙江上虞承包工程的農民流動（工程農），浙江義烏經營小商品的農民流動（商品農），等等。分析浙江溫嶺西瓜農的流動，其流動的主體為能人主導的經營組織流動；其流動目的和動機為謀求利益與發展的創業性流動；其流動內容為整合性的生產要素流動；其流動性質為“農—農”間的異地流動；其流動路徑和軌跡為以經營市場為目標的多向性流動[5]。農民流動的新變化，要求社會養老保障權益跟隨流動農民一起流動，這為社會養老保障改革發展提出了新課題，一體化社會養老保障體系成為適應和促進農民流動的必然選擇。

三、社會養老保障一體化成為嵌入農民流動的新變量

近年來，中央政府大力推進統籌城鄉社會養老保障體系建設，黨的十八大又明確提出要全面建成覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系。城鄉社會養老保障體系發展重點已開始轉換為城鄉社會養老保障體系的一體化發展，即以進一步增強公平性、適應流動性、保證可持續性為城鄉社會養老保障體系發展的重點。社會養老保障體制作為影響人力資源配置的一種重要機制，一體化社會養老保障體系將嵌入農民流動之中，對農民的流動意愿、流動能力和流動過程都將產生深刻影響，必將成為嵌入農民流動的一種新的變量因素。

（一）社會養老保障一體化影響農民流動意愿

農民流動中個人的流動意愿很重要。除了像失地農民被動流動外，實際上，沒有主觀意愿而被動流動的農民是不多的。曾有不少人認為戶籍制度是影響農民流動的核心障礙，近年來，呼吁戶籍制度改革的呼聲很高。隨著戶籍制度的改革，很多城市甚至省會城市也取消了城鄉戶籍的差異。但是，結果并不像人們想象的那樣，農民會大量流入城市。浙江省關于失地流動農民所作的一項調查發現，非農業戶口對相當一部分失地流動農民并沒有太大的吸引力。2010年8月浙江省公安廳戶籍管理部門調查全省“農轉非”數量，已從2004年的57.7萬人降到了2009年的18.9萬人，降幅高達67%。有些流動農民表現出不愿進城落戶，甚至出現把戶口從城市返遷回農村的“逆城市化”現象。一些流動農民千方百計想把戶口遷回農村，有的地方出現“曲線非轉農”。比如，浙江省桐鄉市曾在一年間出現52例跨省“非轉農”，杭州市濱江區西興街道馬湖村20余名大學生強烈要求把戶口遷回農村[6]。中國人民大學的一項調查也表明，戶籍制度并不是最迫切需要解決的問題。武漢大學“中國農民工問題研究”課題組的調查也表明，對未來社會養老保障狀況的擔心成為制約流動農民流動意愿的最重要因素。當前，流動農民對社會養老保障狀況的擔心，不僅在于表面的社會養老保障缺乏，而且還在于深層的社會養老保障的城鄉二元化或碎片化。因為城鄉社會養老保障的二元化或碎片化，使得養老保障關系難以轉續，導致農民流動中養老保障的便攜性損失。實現社會養老保障從“城鄉統籌覆蓋”走向“城鄉協調一體化”，將有利于提高農民流動意愿，成為促進農民流動的新的動力。

（二）社會養老保障一體化影響農民流動能力

農民流動中既要有流動意愿，更要有流動能力，兩者共同作用才能實現流動。只有流動意愿而沒有流動能力，或相反，只有流動能力而沒有流動意愿，都不能完成農民流動過程。社會養老保障對農民流動能力的影響，主要是以流動農民人力資本為中介而產生的。人力資本理論將社會養老保障與人力資本投資聯系起來，揭示了養老保障對人力資本投資的影響。很多實證研究也證實了社會養老保障對流動農民人力資本投資具有一定的激勵作用[7]。對流動農民來說，一方面，由于養老保障缺乏或保障水平低，與城鎮職工養老保障差距大，減弱了他們對人力資本的投資；另一方面，由于社會養老保障的二元化或碎片化，養老保障關系轉續難，農民流動中養老保障權益受損，也制約了他們人力資本的提升。目前企業在生產技術手段日益先進、競爭壓力越來越大的情況下，對流動農民人力資本的要求越來越高。王洪春、阮宜勝的調查顯示，文化程度越高的流動農民，在外停留時間越長；文化程度越低者，在外停留時間越短；流動農民的文化程度越高，在外就業的穩定性越強[8]。大量的理論與實證研究也表明，在決定個人收入的諸多個人稟賦中，人力資本是被強調的因素，而且其對勞動報酬的影響越來越明顯[9]。因此，浙江省推進城鄉社會養老保障一體化，將為流動農民人力資本投資帶來巨大的動力，提高流動農民人力資本投資水平；同時，一體化的城鄉社會養老保障體系還將直接促進流動農民人力資本的形成。人力資本的提升將直接影響農民流動就業的機會、部門、穩定性和收入。因為，擁有較高人力資本的流動農民在流動中會贏得相對較多的就業信息和就業機會，并有助于提高勞動效率。

（三）社會養老保障一體化影響農民流動過程

1.社會養老保障一體化影響農民流出

從社會養老保障一體化與農民流出的關系看，無論是離土不離鄉、進廠不進城的流動農民，還是離土又離鄉、進廠又進城的流動農民，都把農地對他們未來的養老保障功能看得很重，尤其像“七山一水二分田”的浙江省，人口相對比較多而土地資源相對比較短缺，農地已經不再只有生產資料功能，而更主要的是作為農民的基本養老保障。正是由于土地為流動農民提供了他們自己和國家都無力承擔的養老保障功能，流動農民才不輕易割斷與土地的關系。目前，城鎮職工基本養老保障已將流動農民吸納為參保對象，農村也建立了新農保制度，但由于城鄉養老保障制度不統一、水平差異大、轉移接續難、便攜性損失等，使得流動農民社會養老保障暫時還無法確保替代農地養老的功能。浙江推進城鄉社會養老保障體系一體化，將實現城鄉社會養老保障的制度統一、服務統一、關系接續，確保流動農民社會養老保障權益真正得到維護，這樣，流動農民將易于脫離土地這個“根”，從而促進農民流出農村。

2.社會養老保障一體化影響農民流入

從社會養老保障一體化與農民流入的關系看，城鄉社會養老保障二元化導致城鄉勞動力市場二元化，而城鄉二元勞動力市場制約農民流入。城鄉社會養老保障的二元化、碎片化，既使流動農民養老保障缺乏，又使流動農民養老保障關系在地區間、地區內部間難以轉續，這與勞動力市場一體化形成鮮明的反差。浙江推進城鄉社會養老保障體系一體化，對已參加城鄉居民社會養老保障體系的流動農民，一旦流入城市或流入農村就業，則自動轉入當地職工社會養老保障體系或農村社會養老保障體系，其在原地城鄉居民社會養老保障權益也轉化為當地的職工社會養老保障體系或農村社會養老保障體系下的權益，實現流動農民與原有城鄉居民享有均等的一元化養老保障。這樣，土地流轉制度改革也有了基石，戶籍管理制度改革也有了支撐。因此，城鄉一體化的社會養老保障體系為農民流入城市或流入農村打下了堅實的基礎，促進流動農民的流入。

3.社會養老保障一體化影響農民融入

從社會養老保障一體化與農民融入的關系看，一些地方政府也認識到流動農民養老保障的重要性，根據當地實際探索、制定適用于本地流動農民的養老保障辦法，比如，有“北京模式”、“上海模式”、“深圳模式”、“浙江模式”，等等。實際上，各地出臺的流動農民養老保障的復雜程度遠不是用幾個模式就能簡單概括的，導致各地、各地內部養老保障碎片化問題嚴重。沒有一個協調一體化的養老保障體系，即使個別的模式能轉移，但是費時、費錢、費精力，流動農民很難真正享受到應有的養老保障待遇。浙江推進城鄉社會養老保障體系一體化，明確流動農民在農村參加新農保與在城鎮參加職工養老保障之間如何實現有效銜接。規定流動農民非個人承擔的保費由市鎮村按比例分擔。在民辦非企業單位及個體工商戶就業的，業主須承擔相應的保費，離職后也由市鎮村按比例承擔；因工作變動退出企業職工養老保障的，其原由企業承擔的部分，也改為市鎮村按比例承擔。這樣，流動農民無論是融入城市，還是融入農村，保證了他們在鄉—城、鄉—鄉、城—城、城—鄉之間流動時養老保障關系的穩步銜接。一體化社會養老保障體系實現了城市或農村社會對流動農民的真正接納，也促使流動農民對城市或農村社會的信任和對未來生活的信心，從而促進流動農民的社會融入。

4.社會養老保障一體化影響農民回流

從社會養老保障一體化與農民回流的關系看，現有城鎮職工養老保障關系轉移接續暫行辦法規定，回流農民養老保障關系可以轉續，但只能轉移12%的統籌基金，要真正實現養老保障關系的跨省統籌要克服多種困難。現行養老保障制度規定參加累計繳費15年才能享受養老待遇，這對大多數流動農民來說是一道難以逾越的門檻。實際上，流動農民在同一個地方持續工作10年以上的數量不多。一些流動農民可能會因為市場、家庭、個人素質等方面的原因而最終不得不回流到原地農村；一些流動農民可能因為經濟、文化、環境等方面的原因而自愿回流到原地農村。多數流動農民最終還是要回到原地農村領取養老金，而原地與務工所在地存在較大差距，流動農民按照務工所在地高標準交養老金，卻要回到原地低標準領取養老金，損害了回流農民社會養老保障的對等權益。浙江推進城鄉大一統的、在制度方面和管理服務方面統一的社會養老保障體系建設，形成與農民回流（身份迅速轉變）相配套的統一的城鄉社會養老保障體系，為農民回流提供制度保障和服務保障，從而有利于流動農民的回流。

四、社會養老保障一體化路徑選擇

推進浙江社會養老保障一體化，其基礎和前提在于加快小城鎮化建設、減少農村人口總量和比例、促進農民向市民轉化；其核心和關鍵在于深化傳統戶籍管理制度改革、取消基于身份和人群劃分的制度規定；其重點和難點在于創新養老保障關系轉續機制、實現社會養老保障的制度并軌和管理整合。

（一）加快小城鎮化建設，減少農村人口總量和比例，促進流動農民向市民轉化

浙江城鎮化發展、城鄉統籌發展均高于全國平均水平，但是，農村人口比例大和發展滯后的狀況仍然沒有得到根本轉變。要完全通過城市養老保障的制度延伸來實現一體化，不符合浙江省情。即使實現了一體化制度并軌，由于大量農民的存在，也會影響一體化后的制度可持續，導致 “一個制度、兩個標準” 長期維持的局面。

小城鎮化成本小、效用大，有利于促進農村二、三產業的發展，是減少農村人口壓力，實現養老保障一體化的根本途徑。首先把符合條件的流動農民逐步在小城鎮就業和落戶作為小城鎮化的重要任務。突出縣域作為流動農民非農化的主體地位，把小城鎮化與流動農民非農化結合起來。其次加強小城鎮基礎設施建設，增強流動農民向小城鎮流動的吸引力。良好的基礎設施既能吸引非農產業向小城鎮集中，又能提供給流動農民向小城鎮流動的環境和條件。再次加大創新力度，減少流動農民向小城鎮流動的阻力。消除流動農民進城體制性、政策性障礙，鼓勵引導流動農民向城鎮集聚，積極引導流動農民跨地區流動就業，向中小勞動密集型企業流動。

促進流動農民向市民轉化，既涉及農村，又聯系城市，是實現養老保障一體化的重點和焦點。首先大中城市要積極穩妥地解決好符合條件的流動農民落戶問題，實行以具有穩定就業或生活來源、固定住所和居住期限為基本條件的戶口準入制，對流動農民中的優秀者應優先準予落戶，著力解決新生代流動農民的市民化問題。其次加強城市社會管理配套制度改革，為落戶流動農民提供均等的養老服務。流動農民市民化的實質，很重要的就是政府要提供給流動農民基本的養老保障，并將落戶流動農民統一納入本地各項社會管理，使落戶流動農民享有與當地城鎮居民同等的權益[10]。

（二）深化傳統城鄉戶籍管理制度改革，取消基于身份和人群劃分的制度規定

浙江城鄉一體化快速發展，但是，基于身份和人群劃分界限的制度規定還沒有得到徹底消除，傳統的戶籍管理制度減弱了社會養老保障的公平性，也使得社會養老保障難以適應流動農民的流動性。目前，浙江城鄉居民社會養老保障制度還未能真正覆蓋到流動農民就業群體，社會養老保障制度本身還未能實現與農民流動就業群體一同“流動”。

社會養老保障作為平滑一個社會不同人群之間貧富差距的一種社會制度，不應在制度內部再人為地制造更多不公平，不應根據人們的身份、職業、居住地等在政策和制度上劃分界限，來區別對待公民，而應當對所有的公民一視同仁。正如約翰·羅爾斯所強調的那樣：公平是社會制度的首要美德……某些法律和制度，不管他們如何有效率和有條理，只要他們不公平就必須被改造或廢除[11]。因此，必須打破基于身份和人群的劃分界限，取消傳統戶籍管理制度所具有的身份、待遇和等級差別等特殊功能，構建城鄉居民以身份證為核心、以居住地為基礎的身份統一、權利平等、城鄉一體的國民身份證件化統一管理體制，使各級財政補貼隨著參保人走，不隨著制度走，讓每一個國民都有權利享受到必要的、均等的社會養老保障待遇。

（三）創新社會養老保障關系轉續機制，推進一體化的制度并軌和管理整合

浙江首先完成城鄉居民社會養老保障制度在城鄉的全覆蓋，并擴大城鎮職工養老保障制度的覆蓋面，使流動農民進入“統帳結合”的城鎮職工養老保障制度。在此基礎上，推進城鄉居民養老保障、城鎮職工養老保障與公職人員養老保障體系一體化的制度并軌和管理整合。

由于制度設計上的差異使得養老保障關系在銜接時難以平衡參保者的權利與義務的關系，養老資金來源不同所產生的責任主體和統籌層次的差別導致養老關系銜接時難以處理繳費地和退休地的責任劃分問題，基礎養老金待遇水平的差距使得養老關系銜接時必須面對繳費年限視同與養老金權益換算的矛盾。所以，一體化制度并軌的關鍵，在于創新養老保障關系轉續機制。實行“視同繳費年限+以替代率標準確定待遇+累計養老金權益”混合性的轉續機制。在制度設計上，賦予基礎養老金既得收益權，視同城鄉養老保障繳費年限，使參保者合計參保滿15年即可獲得養老金權益。以替代率標準計發基礎養老金待遇，參保者在不同制度中的養老金權益累計計算。在政策上，只轉移養老金權益而不轉移社會統籌賬戶資金，并以參保者退休前后最后工資或收入為養老金計發基數在不同制度中單獨計發基礎養老金待遇[12]。實現從現有的雜亂無序、交叉與遺漏并存的多元制度窄覆蓋，向有序銜接組合的一元制度全覆蓋轉變，形成一體化的社會養老保障制度。同時，整合社會養老保障的業務管理，把相對獨立的不同養老保障服務系統合并成一個。集中統一征繳養老保障費，統一管理養老保障信息，有效共享信息資源。最終，建立起一體化的社會養老保障體系。參考文獻：

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