土地儲備制度中買方與賣方壟斷的聯動市場模型研究——兼對耕地保護和征地補償問題的思考

曹 飛

(廈門大學經濟學系，福建廈門361005)

土地儲備制度中買方與賣方壟斷的聯動市場模型研究
——兼對耕地保護和征地補償問題的思考

曹 飛

(廈門大學經濟學系，福建廈門361005)

本文構建了買、賣方壟斷下土地儲備中心“征地—出讓”的聯動市場模型，理論分析表明:農地征收買方壟斷和一級土地市場賣方壟斷的現行土地儲備制度，必然帶來地方政府濫用征地權征地追求“土地財政”的后果，如果地方政府并非是“單一的土地市場監管者和宏觀調控者”，則這個聯動市場模型將處于一種非均衡的狀態。同時表明土地儲備制度買賣方雙邊壟斷市場化經營的結果必然導致宏觀調控的缺位和微觀管制的越位以及城市土地資產經營的錯位，這也使得城市土地市場成為一個充滿了政府失靈的市場。在上述理論分析的基礎上構建了對耕地保護問題和征地補償問題的理論分析模型，結果表明:合法化的土地零級市場社會總福利要比雙邊壟斷土地市場的社會總福利高，這主要表現在合法化的土地零級市場下的土地價格較低而土地供給量有所對增加，零級市場所創造的總利潤也較高。同時，買、賣方雙邊壟斷市場結構也必然導致耕地流失和農民低補償的狀態。打破土地儲備制度買賣方雙邊壟斷的現狀對保護耕地和提高農民補償是最關鍵的。

土地經濟學;土地儲備制度;耕地保護;征地補償

城市土地儲備制度是指由城市政府委托或授權的專門機構按照法定程序，通過征收、置換、到期收回、收購等方式將城市土地集中起來，進行土地一級開發等前期工作后，根據規劃、計劃手段將熟地投入土地一級市場的制度安排。土地儲備制度是我國城市國有土地資產壟斷經營的一種特殊機構，這種“特殊”體現在它“既沒有憲法和法律依據，也沒有行政法規依據”［1］。已有文獻主要從經濟學與公共管理學、法學等學科角度對土地儲備制度進行了研究，如劉燕萍從市場結構角度分析了城鄉結合部征地與出讓市場運行效率，這是一個分析土地儲備制度運行的較早的模型［2］，蔡繼明分析了征地行政地價和供地的獨家壟斷現象對土地資源配置的影響［3］，毛振強用供求模型分析了土地征收和出讓中不同集團利益取向［4］。沈福俊對土地儲備制度進行了法學透視分析［1］，陳曉芳從法律角度并以土地收儲范圍為切入點考辯了土地儲備制度的正當性［5］，對此，熊暉從法學角度在更大的范圍內對土地儲備制度的正當性作出了分析［6］。此外，徐萬剛從制度變遷角度對土地儲備制度變遷的路徑進行了分析［7］。

從我國最早的上海市土地儲備中心成立至今，土地儲備制度在我國已經實施了16年，這個制度在運行中出現了一些異化特征:第一，土地征購范圍從城市存量國有用地向農村集體土地擴展。土地儲備機構借公共利益之名侵占集體土地的問題愈發嚴重，在土地儲備過程中低價大量征購農村集體土地，其中大部分為耕地，造成耕地資源迅速流失［5，8］。第二，土地儲備中心的土地市場宏觀調控職能逐漸向土地一級開發經營者和利益分配者轉變［6］。第三，從“因建而征”到“為賣而儲”。在土地儲備過程中，政府為片面追求經濟效益而隨意修改規劃或不按規劃的要求盲目進行土地儲備。伴隨著以上制度異化特征出現的是地價和房價飆漲、暴力拆遷、強制征地、土地閑置、土地腐敗等一系列經濟、社會問題。這些現象與當前的土地儲備制度有關么?目前的土地儲備制度的制度目標能實現嗎?本文構建一個買賣方壟斷下的征地—出讓聯動市場模型，對土地儲備制度的運行機制和上述問題進行分析，并在這個基礎上對耕地保護和失地農民補償問題進行分析。

1 土地儲備制度中的買、賣方雙邊壟斷市場

1.1 土地儲備制度的由來和發展

20世紀90年代以前，我國長期實行的計劃經濟下的行政劃撥的無償、無期限、無流動式的土地供給制度。1990年起我國嘗試推行土地使用權出讓制度，但未改變城市存量土地由企事業單位控制的局面，多頭供地現象嚴重。隨著我國土地使用制度改革及國企改革的深入，社會主導的土地供給無法滿足經濟發展與城市化進程的要求，土地市場秩序混亂，建立政府主導型土地資源市場化配置機構成為解決存量土地利用、加快土地市場化進程的關鍵。這里可以看到我國土地儲備制度建立的初衷源于糾正經濟轉型時期土地資源計劃配置失靈的現實需要，主要體現在:改變原劃撥土地多頭供地實現政府集中供地;推動原國企劃撥土地閑置低效使用問題從而促進國企改制;控制建設用地總量及原劃撥土地違法入市帶來的國有資產流失問題。制度安排的起始點著眼于城市存量劃撥土地的市場化改革，提高存量低效土地資源的使用效率。1996年上海市成立首家土地儲備中心，2001年在政策支持下大部分城市的土地儲備制度實踐競相開展，2007年11月，三部委聯合下發了《土地儲備管理辦法》，這是僅有的一個全國性土地儲備制度相關行政規章，辦法指出建立土地儲備制度的目標為:加強土地調控，規范土地市場運行;促進城市土地節約集約利用與提高城市建設用地保障能力，保障城市健康發展;促進土地資源合理利用。首次從立法角度確立了我國土地儲備制度的目標價值，土地儲備的社會性與公益性成為其價值選擇的核心所在。

1.2 二元土地制度下的城市土地儲備制度

國外土地儲備制度已成為政府調節、穩定房地產市場的一種成熟制度，而我國由于城市土地所有權屬于國家所有，所以我國的土地儲備制度同國外相應的制度相比更有其特殊性。憲法規定我國的土地分兩類:一類是城市土地，歸國家所有;一類是農村土地，歸農民集體所有。城鄉土地處于一種法律保障下的“分割”兩元狀態:國有土地使用權可以進入一級市場有償使用;但集體土地只能限于耕種、集體公共建設和集體內農民宅基地，不能進入市場交易。按照現行土地管理法規定，農地轉為非農建設用地須由政府征收，完成從土地集體所有制向國家所有制的轉變。城市政府壟斷土地一級市場，掌握著將農村集體土地轉為國有然后進入一級市場交易的惟一渠道。在這個過程中，集體土地被轉化為國有土地后，按照市價交易，以農地補償標準給予農民征地補償，然后由地方政府土地儲備中心依據規劃、計劃出讓國有土地，地方政府獲得土地級差收益。所以在土地征收拆遷及出讓過程中，作為征地的組織實施者和土地一級市場出讓者的土地儲備組織(在圖1所示的合法流轉環節存在)是一個買方和賣方壟斷組織:在增量農地征收和存量拆遷上土地儲備組織是一個行政買方壟斷組織，在農地征收補償標準固定情況下可能有控價逐量的動機;在土地一級市場上土地儲備組織一個賣方壟斷組織，通過劃撥、協議、“招拍掛”形式出讓土地，由于土地出讓的計劃性，土地儲備組織可能存在有控量競價的企業逐利行為。

圖1 征地拆遷市場—出讓市場示意圖Fig.1 Land acquisition market-Land transfer market

圖2 買賣方雙邊壟斷的“征地—出讓”聯動市場模型(左:農地征收，右:一級市場)Fig.2 Land acquisition-land transfer linkage market model

2 土地儲備中買賣方壟斷聯動市場模型分析

如上所述，土地儲備中心是連接征地拆遷市場和市地一級出讓市場的市場主體，下邊構建一個征地拆遷—出讓的聯動買、賣方雙邊壟斷市場模型(圖2)。圖2中左邊是征地市場，右邊是土地一級市場，土地一級市場房地產企業的土地引致需求為D，土地一級市場上地方政府土地儲備中心的土地供給邊際成本曲線為MGC。征地市場地方政府土地儲備組織的建設用地需求曲線為G，農地非農流轉的農民的邊際私人成本為MFC，農地非農流轉的邊際社會成本為MPC。兩條虛線D’和G’為變動后的企業和政府需求曲線。

征地補償價格為P0，考慮到了外部性因素的征地補償價格為P2，農民與地方政府直接市場交易然后由地方政府壟斷出讓市場的補償價格為P1，用地企業直接與農民進行市場交易的交易價格為P3，地方政府壟斷下的土地出讓價格為P4。

如果在征地拆遷市場由地方政府和農民集體進行議價，得到的公平補償價格為P1，政府考慮到耕地流失的社會成本如生態、資源、環境因素的情形后，土地儲備中心和農民征地需求和征地價格為Q2和P2，可以很明顯的看到，P2＞P1＞P0，Q0＞Q1＞Q2，即考慮到生態、環境等因素之后的農地價格P2大于農民和土地儲備中心直接交易價格P1，這兩個價格都高于政府壟斷下征地補償標準P0。

從圖中可以看到:①在征地補償標準價格P1下，土地儲備中心壟斷收購的土地量為Q0;②一級市場壟斷出讓價格為P4;③在維持征地補償標準不變和一級市場的賣方壟斷控制的價格P4情況下，土地儲備中心收購的土地量至少為Q0。

在上述聯動雙邊壟斷市場中，如果按照上文所述運行的足夠理想，可以得到，①在一級出讓市場壟斷價格P4下，土地儲備組織對農地的需求量遠遠低于農民愿意供地的數量(為了圖形清晰起見，上圖沒有畫出相應的供給量和需求量)，農地征收市場處于一種非均衡狀態;②在理性經濟人的決策下，房地產企業和農民集體組織直接進行交易，則這個時候的土地供應價格和供應量分別為P3和Q3，相對于土地儲備中心壟斷土地一級市場的情況，這個時候的土地供應量更大而價格更低;③在價格為P3且不存在交易者之間相互串通的情況下，此雙邊壟斷聯動市場的農地征地市場的交易量不會達到Q0，這個時候的市場交易均衡點為(P3，Q3);④土地儲備中心征收單位農地的利差為(P4－P0)，在地方政府“招商引資”和“土地財政”的需求下，因土地儲備法律的不完善，加之土地儲備中心有濫用征地權的可能，更因中央政府因信息不完全從而行政監管力度有限，有可能過度征收農地的數量達到Q4，遠遠大于正常買方壟斷情況下征地的征地數量Q0，過度征收農地的數量為Q4－Q0。這正是2000年以來我國土地市場上土地供給量節節攀高，政府土地出讓金迅速增長的過程。

由上文可以看到，如果在土地市場上地方政府有經營套利動機的話，這個買賣方雙邊壟斷的聯動市場沒有均衡穩態，上述模型能出現均衡穩態狀態必要條件為“土地儲備中心是單一的市場監管和宏觀調控者”，這正是2007年三部委出臺《土地儲備管理辦法》的初衷，如果模型沒有出現均衡穩態，則地方政府則會有違法的成本，這也直接使土地市場成為一個亂象叢生的市場。

《土地儲備管理辦法》規定土地儲備中心的主要職能目標為調控和穩定土地市場，而各地相繼成立的土地儲備中心，則同時承擔了實施地方政府微觀管制的職能，這里的微觀管制主要是城市規劃、土地利用總體規劃計劃等，因為土地供應是按照政府土地管制制度來進行收購—儲備—出讓的。隨著經營城市理念的推廣，城市國有土地作為地方政府最重要的國有資產，便成了地方政府經營城市活動中最重要的一項非經營性國有資產。總結來說實際中土地儲備中心所承擔的功能有三個:土地市場宏觀調控、土地市場微觀管制、城市土地資產經營。

現在同樣用上圖2分析土地儲備中心在土地市場宏觀調控、土地市場微觀調控和城市土地資產經營功能中互為沖突的情況，作為地方政府委托機構的土地儲備中心往往會出現:土地市場宏觀調控的缺位;土地市場微觀管制的越位;城市土地資產經營的錯位。

在中央政府土地督察的嚴格監管下地方政府從土地儲備中心得到的土地財政收入為:(P4－P0)Q0，地方政府濫用征地權得到的土地收益為(P4－P0)Q4，這個數量遠遠高于(P4－P0)Q0，即土地儲備中心的職能“錯位”。土地儲備中心從經營土地資產中得到了巨大收益的直接后果是政府的微觀管制被突破或被修改，即土地儲備中心的職能“越位”。微觀管制職能和土地資產經營收益職能直接沖突:土地市場宏觀調控方面，在房地產市場投資過熱的背景下，按照《辦法》的職能定位，土地儲備中心應該擴大土地供給量以平抑土地價格，而這卻直接影響到土地儲備中心的土地出讓收益額，土地市場的宏觀調控和土地資產經營形成直接矛盾，而在宏觀調控和土地經營兩者之間，地方政府往往更傾向于后者而變相執行土地調控政策，這就是土地儲備中心的職能“缺位”。

3 對耕地保護和征地補償問題的思考

存量城市用地和農村集體用地位于土地市場鏈條的上段，土地儲備中心作為中間組織向市場提供建設用地，用地企業位于市場鏈條的末端(見圖3)。如上所述，這是一個典型的買方與賣方雙邊壟斷市場結構:左邊為行政買方壟斷，右邊為賣方壟斷。集體土地、存量土地所有者和土地儲備中心都有利潤最大化的傾向，并且各自在自己的成本上追加壟斷利潤，這里假設存量土地和增量土地所有者和土地儲備中心有議價的可能，則上游廠商個人在成本c以w(w＞c)的價格把土地供給土地儲備中心，土地儲備中心在已有成本的情況下在一級市場供地價格定為p，下游企業用地需求為:q=a－p，a＞0，q為下游企業用地需求量。

圖3 不同市場結構交易情形的對比

Fig.3 Contrast of the different market structure

transactions circumstances

在嚴格禁止零級市場存在的情況下，集體土地所有者和土地儲備中心各自在既定的成本上進行壟斷加價定價從而實現利潤最大化;第二種情況為，實現上下端市場合并即存在合法的零級市場。在分開經營線性定價且上游供地成本為c的情況下，上游企業或個人供地給土地儲備中心的價格為w，土地儲備中心在一級市場上出讓給用地企業的價格為p，這是一個典型的兩階段動態博弈，用逆向歸納方法得到土地儲備中心的定價問題，土地儲備中心是在面臨征地市場價格為w既定的情況下，確定自己利潤最大化的出讓價格，即π中=(p－w)(a－p)。由此相應的出讓量和出讓利潤為:q=(a－w)/2，π=(a－w)2/4。對集體土地所有者來講，面臨的問題是在土地儲備中心定價已知的情況下確定最優價格使自己利潤最大，其利潤最大化的問題表述為:π=(w－c)(a－w)/2，由此知最優的征地市場價格為w=(a+c)/2，代入到集體土地所有者和土地儲備中心利潤函數中可以得到最終的征地拆遷量、征地拆遷價格以及上游企業農民集體和土地儲備中心的利潤分別為:π上=(a－c)2/8，π中=(a－c)2/16，p分開=(3a+c)/4，q分開=(a－c)/4它們的利潤之和為:π總=3(ac)2/16①這里p分開，q分開是土地一級市場由土地儲備中心買方和賣方壟斷控制情形下的土地出讓價格和土地出讓量。。

考慮合法的零級市場的情形即上游企業農民集體和用地企業直接交易的情況。集體土地所有者成為標準的壟斷廠商問題:π=(p－c)(a－p)，由此相應的供給價格、供給量以及利潤分別為:p零級=(a+c)/2，q零級=(a－c)/2，π零級=(a－c)2/4②這里的p零級，q零級是不存在買賣方雙邊壟斷的土地儲備中心時土地出讓價格和土地出讓量。。

對比合法化的土地零級市場和雙邊壟斷土地市場兩種情況明顯可以看到，合法化的土地零級市場社會總福利要比雙邊壟斷土地市場的社會總福利高。首先，直接交易的的交易價低于雙邊壟斷的價格，而供給量有所增加，更大程度的滿足了高速城市化的建設用地需求，消費者剩余會因縱向一體化而得到改善。而零級市場交易所創造的利潤也比雙邊壟斷下的利潤要大。正是如此，雙邊壟斷的情況下，用地企業和農民集體有強大的激勵進行零級市場交易，這正是現實情況的零級違法灰色土地市場存在的經濟制度性根源。

4 結論與政策建議

在土地儲備中心雙邊壟斷城市建設用地的既定制度下，土地儲備中心更有可能成為國有土地市場化經營的牟利者。土地儲備中心的宏觀調控職能、土地資產經營職能和實施土地市場微觀管制職能目標將全面沖突。使得土地儲備中心的職能目標從糾正市場失靈走向全面的市場失靈和政府失靈。而在上述情況下，征地拆遷所帶來的必然結果是:耕地流失與失地農民低補償的非帕累托最優狀態。通過集體農地直接入市的市場化配置資源分析可以看到:這種情況與政府壟斷征收農地資源一樣也造成了耕地資源流失，但失地農民分享到了部分城市化帶來的部分紅利，同時也滿足了城市建設用地的需求，是一種帕累托改進。

因此，未來的土地制度改革的著眼點要從以下幾個方面進行:首先，逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，探索由國有土地資產管理公司代表政府經營，政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控。國有土地資產管理公司與現有的土地儲備中心是有區別的。其次，規劃區內經營性國有土地由國有土地資產管理公司經營管理，公益用地由政府按照市場價格進行征購。最后，集體土地在規劃許可的情況下可以直接入市分享農地增值收益，地方政府可以考慮用土地交易強制登記等手段管制農地入市。同時可以考慮在“村改居、鄉鎮改街道”時，由憲法規定“城市的土地屬于國家所有”依法將集體土地所有權轉換為國有土地所有權。但可以看到這個制度轉型將是巨大的，在土地市場發達的東部地區的農民及農民集體會獲得極大的增值收益分配，加劇了收入分配不公和差距，因此上述制度改革也需要相應的財稅制度轉型匹配。首先，開征集體土地增值稅分享集體土地增值收益，目的主要在調節收入分配和籌集財政在收入。同時可以考慮在集體土地入市后探索開征契稅等其他地產類稅種。第二，改革完善現有國有土地增值稅，加開對國有土地資產管理公司的土地增值稅，使國有土地增值稅成為具備宏觀調控政策意義上的稅種，對于增加財政收入也能起一定輔助作用。

References)

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A Interactive Market Model about the Buyer Monopoly and Seller Monopoly in the Land Reserve Bank

CAO Fei
(Department of Economics，Xiamen Unieversity，Xiamen Fujian 361005，China)

Under the situtiation of the monopoly of buyers and sellers，this paper constructed “land acquisiton-land transfer”interactive market model of land reserve center.Through the theorical analysis，we came to the conclusions:Firstly，the current land reserve system of buyer monopoly of agricultural land and seller monopoly of the first level of land market surely leaded the local government to pursue“land finance”by abusing the power of land acquisition.If the government is not“regulators of the land market”，the interactive land maket will be in a non-equilibrium state.It makes the land market become a market full of government failure.Secondly，bilateral monopoly market of buyers and sellers of the land reserve system inevitably resulted in the absence of macroeconomic regulation and micro control the offside and also dislocation of the land of asset management，Next we build a model about the land protection and land acquisition compensation，The results show that:there will be a low price and high supplied quantity and also high profits in the legitimate zero-level market.Thirdly，the market structure of bilateral monopoly of buyer and seller inevitably leaded to the loss of arable land and the low compensation to the farmers.The paper suggested that in order to protect arable land and increase farmers’compensation，the most important measure that we shoud take was to break the bilateral monopoly of buyers and sellers in the land reserve system.

land economics;land reserve system;farmland protection;land requisition compensation

F2

A

1002－2104(2013)06－0155－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.06.023

2012－12－06

曹飛，博士生，主要研究方向為房地產經濟學。

教育部人文社會科學研究青年基金項目“政府壟斷、雙軌制與土地過度征用:理論、實踐與政策研究”(編號:09YJC790099)。

(編輯:王愛萍)