起底地方賣地純收益：一筆數萬億元的糊涂賬

文 | 佚 名

2008～2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元，其中地方政府凈收益多少？

一位學者通過計算后得出，這五年扣除征地拆遷等成本后地方政府純收益超過4.1萬億元。不過，這個數據尚未獲得官方認可。

這一筆巨額的財富，其去向外界卻難以知曉。今年兩會財政部提交的“關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告”中，有關地方土地出讓支出的表述只有一句：國有土地使用權出讓收入安排支出28046.04億元，下降1.3%。

這或許不能滿足外界的知情權，尤其是這些所出讓的土地，性質上還是屬于全民所有。專家呼吁，國有土地出讓收入是政府性基金預算，其收支賬目應該公開。

占地方財政收入最高近四成

財政部副部長王保安去年底在《人民日報》撰文稱，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財力的一成。

但民間數據并不支持這一觀點。

北京工商大學貿易經濟系副主任、中國市場學會流通學術委員會副秘書長徐振宇近日發布了一組數據，得出了2008～2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元的結論。

此外，土地出讓純收入占地方財政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份都超過了兩位數，最高的2010年超過了38%。

在接受采訪時，徐振宇表示，其數據來源于歷年財政預算執行報告、國土資源部官方網站及《中國統計摘要(2012)》。

不過，上述幾個來源并沒有“土地出讓純收入”這個數據，他是根據相關計算得出的，即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數（記者注：這里包括征地和拆遷補償支出，以及城市建設支出等）。

徐振宇提供的只是全國層面總數，具體到重點城市如京滬廣深，鮮有此類數據公開。

記者統計了今年前5月北京經營性用地出讓情況，在除去招標出讓地塊外（因招標地塊不對外公布標底，無法計算溢價），北京共出讓50余宗地塊，出讓總金額約263億元，這些地塊的出讓起始價總金額約170億元，土地溢價約93億元，占比約35%。

這個比例較低于外界的推斷，一般認為，征地拆遷等成本約占土地出讓收入的四成左右。

記者此前獲得的某直轄市土地出讓報告顯示，2011年該市土地出讓累計上繳財政專戶1079億元，扣除土地儲備等成本后凈收益621億元。這意味著，該地區當年土地出讓凈收益率在60%以上。

徐振宇支持地方土地收益下降的觀點。他認為隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施，以及農村居民維權意識的不斷增長，地方被迫提高征地和拆遷補償標準，導致政府土地出讓純收入近年來迅速降低。

即便如此，地方政府仍然熱衷于土地收儲。在土地財政的運作模式下，通過土地出讓直接賺錢是小，借此搭建投融資平臺才是重點。

中國土地勘測規劃院副總工鄒曉云認為，土地已成為地方政府投融資的一個重要工具和手段，政府通過土地出讓和抵押等環節，可以擴大城市建設規模。“哪怕這塊土地出讓不掙錢，政府也通過土地出讓讓企業和資本進入，進而帶動區域發展。”

《2012年中國國土資源公報》顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。

浙江大學土地管理系教授楊遴杰也表示，分析地方土地財政不能僅從純收益的角度看，地方通過國土部門收儲大量土地，做大土地出讓市場，可以借此做大城市投融資平臺(可抵押的土地增多)，增加對城市基礎設施建設的投資，此外，商業用地出讓增多，房地產市場規模也會隨之變大，附帶而來的稅收也會增加。

底價：政府賣地的底線

當前，一些城市土地出讓的溢價看似不高，但其中卻另有奧妙。政府在土地出讓中設定的起始價等，一般會高于成本價，這個差價加上溢價部分，實際上政府獲得的純收益會更多。

目前，一宗經營性地塊的出讓過程會出現多個價格，包括評估價、底價、標底（起叫價、起始價）、競買價（成交價）等。

政府在委托相關機構對地塊進行價格評估時，一般有市場比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法，但基本上都應涵蓋成本。在地價評估結束后，政府會根據土地估價結果、產業政策和土地市場情況等，綜合確定出讓底價。

如果在出讓過程中，最終競買價低于底價，則意味著該地塊流標或者流拍，不能成交。

楊遴杰對記者表示，地方政府設定的出讓底價一般會高于成本價，因為若將地塊底價設定為等于成本價，一旦參與競買企業購地欲望不積極，地塊以底價成交，這種情況下政府就會毫無收益。不過底價具體高出成本價多少很難統計，相關部門會根據當時的房地產市場形勢，以及具體地塊而定。

一位不愿透露姓名的國土部專家也對本報表示，一般地方政府設定的底價會比成本價高出25%左右，換言之，只要該地塊能夠最終出讓，即便是以底價成交，也相當于會有超過25%的純收益。

做高土地成本規避上繳

地方土地出讓純收益的多寡，除了會影響地方政府經營城市的能力，也會直接影響民生領域工作。

此前中央要求地方在土地出讓純收益中提取一定比例用于農業、水利、保障房等建設。這包括不低于10%的比例安排用于廉租住房保障；不低于15%的比例用于農業土地開發，10%用于農田水利建設，以及10%用于教育資金等。

一旦地方土地出讓純收益降低，意味著地方可以減少用于上述項目的開支。而且，地方如通過某種“合規”方式來減少計提土地純收益，中央其實很難查處。

通過操縱成本收益賬目表，做高土地出讓的成本來規避資金上繳的方式，就是一種“合規”方式。

楊遴杰對記者表示，不排除地方政府會做低土地出讓的純收益，因為前述四大支出項目要提成45%，這是很大的一塊資金。地方為了多留，可能會將很多其他費用統計到成本中，比如對地塊周邊進行綠化，修建市政道路等。

他舉例稱，比如一條道路的修建原本應由財政出資，但土地部門可以將之放入土地出讓的一級開發過程中，這就變成了成本。土地出讓后看似純收益降低，但實際上地方借此減少了財政支出，相當于增加了財力。并且，地方也可以據此減少對上述四大支出項目的提成。

徐振宇也認為，之所以土地出讓純收入會不斷下降，也有地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而有意識地“打埋伏”的考慮。

政府應公布土地支出賬本

2006年，國務院就要求將土地出讓收支納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。簡單言之，國土部門收錢，然后交給財政部門將之納入地方國庫，并設立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。

但這個賬本并未真正對外公開，在土地出讓領域腐敗層出不窮的背景下，外界對于土地收入的收支公開呼聲日漸高漲。

在財政部公布的全年財政收支預算中，土地出讓金作為地方政府性基金的一部分，會公布其收支的總體數據，但并沒有如公共財政支出等賬本一樣，詳細公布其支出流向。

中國社科院財經院財政室主任楊志勇接受采訪時認為，國有土地出讓收支賬目應該公開，這部分錢是政府性基金預算，僅僅看數字是看不明白的，“目前預算報告里關于土地出讓收入的數字其實什么都沒說清。”

“從技術上來看沒困難，既然能算出支出的數字，如何支出肯定也有賬目，就是怎么公開的問題，而這往往又牽扯到保密制度或是數字敏感的問題。”楊志勇說。

2008年，某直轄市曾表示，今后將繼續加大公開透明力度，土地出讓金等各界普遍關注的公共性資金必須公開。至今，仍未見到更進一步的舉措出臺。