淺談維修養護定額在應用中存在的問題及建議

劉巧英 袁輝磊

淺談維修養護定額在應用中存在的問題及建議

劉巧英 袁輝磊

一、引言

2002年9 月由國務院批準發布了《水利工程管理體制改革實施意見》，該實施意見規定，為確保水利工程管理體制改革的順利實施，各級財政部門應保證已核定的水利工程維修養護資金足額到位，資金數額應由財政部門會同同級水行政主管部門依據專門的維修養護定額來確定。為貫徹落實實施意見，保障水利工程維修養護資金需要，水利部會同財政部有關部門和專家研究編制了《水利工程維修養護定額標準》（以下簡稱《維修養護定額》），并于2004年7月頒布執行。《維修養護定額》的制定與頒布，是我國水利工程管理體制改革和國家財政體制改革的重大突破，為科學編制和核定水利部門經費預算，保障資金到位提供了政策依據。

二、維修養護方案編制及實施程序

目前，維修養護經費已全部納入部門預算。每年8月中旬左右，基層水管單位根據直管工程實際情況，提出下一年度維修養護方案大綱，方案大綱根據實際維護需要，確定日常維修養護項目和專項維修養護項目。8月底左右，由直屬局組織各相關部門對設計方案大綱項目設置情況進行審查和適當調整，調整后的大綱作為各基層水管單位編制下年度維修養護方案的依據。每年9月底，由基層水管單位根據維修養護設計方案大綱，編制完成下一年度維修養護設計方案，提交直屬局審查。在基層水管單位根據審查意見對設計方案進行細化和調整后，直屬局于10月中旬將調整后的設計方案及審查意見報淮委沂沭泗水利管理局審批。

維修養護方案經淮委沂沭泗水利管理局批復后，直屬局及時轉批各基層水管單位；各基層水管單位根據批復的方案，聯系維修養護企業和監理單位并分別簽訂維修養護合同和監理合同；各類合同簽訂后，各基層局根據工程實際制定全年度維修養護工作計劃，按計劃每月向養護企業下達維修養護任務書，并根據監理公司簽字確認的進度單支付工程進度款。

三、應用過程中存在問題

維修養護定額的頒布，一方面為水管體制改革和水利工程管養分離的順利實施提供經費核定依據，保證了水利工程維修養護資金足額到位；另一方面為建立市場化、專業化和社會化的水利工程維修養護體系，提高工程管理水平提供支持。維修養護定額在應用中，因管理單位性質及情況、各工程工況、各地材料價格等不盡相同，在應用過程中也存在一些問題，現剖析如下：

1.維修養護實施方案、合同及任務書與實際維護內容存在差異

各基層水管單位在編制項目實施方案時套用維修養護定額，項目合同又套用項目實施方案內容，而每月下達的任務書又根據合同來分解，實施方案、任務書和合同三者應高度一致。但在實際實施中，由于下一年的維修養護實施方案需提前4個月編制，方案編制時，當年的維修養護項目尚未實施完畢，所以實施方案中大部分維修養護項目的內容及工作量是憑著多年的平均量估算的，日常養護項目及工程量有很大的預測性，提前編制的實施方案內容與實際實施內容會不可避免地出現差別；同時，作為維修養護定額，它只能起到經費預測與控制作用，而不宜用來進行實施。例如，水閘啟閉機鋼絲繩養護在《水利工程維修養護定額標準（試點）》實用指南中是以套為單位，而日常養護是全年性工作，日常任務書下達時，不可能一次完成全年的養護工作或只維護其中一部分，這必然造成實施方案、任務書和合同三者之間不同程度地存在著差異。

2.維修養護定額人工費、土方單價等與實際水平差距大

維修養護工作中人工費所占比例相對與其他土建類工程要大一些，但由于定額單價太低，按照現行的水利行業人工費定額標準（此標準為2002年制定）根本無法執行。以山東省棗莊市人工單價為例，2012年棗莊地區小時最低工資標準分別為11元和10元，而維修養護定額采用標準如表1。

從表1可以看出，即使是處于經濟欠發達地區的山東棗莊，人工費定額單價與當地市場價相比差距相當大，因此，預算編制過程中，只能不得已而為之，即往往通過提高材料單價和虛增工程量等來彌補人工費單價不足，否則只能降低維修養護標準；同時，由于堤防工程維修養護需要大量土方，而目前我國對土地資源管理十分嚴格，土方價格較高，定額標準中土方補償價格較低，由于兩者差距大，實際實施中只能虛增工程量或降低堤防工程的維修養護標準。由此，水利行業的人工定額單價低、土方單價低，不僅制約著直管工程的維修養護質量，還嚴重影響著維修養護內容及成本的真實性，更使得基層單位在維修養護費的使用上處于非常尷尬的境地，有著很大的思想壓力，制約著積極性，也不利于上層的宏觀決策。

表1 維修養護人工定額與實際價格對比表

3.維修養護項目工程量與實際存在差異

（1）個別維修養護項目考慮不全

維修養護定額中水閘養護維修費用是根據水閘的總流量和孔口面積來確定其維修項目工程量及經費，如鋼絲繩養護和電動機養護，沒有考慮到水閘啟閉系統的啟閉形式（一啟一或一啟二）的影響，由此而計算的維修養護費用與實際有偏差。

（2）維修養護項目工程量與實際需求有差異

維修養護定額工程量與實際不符，而維修養護經費又是依據定額工程量乘單價得來，造成實際需要費用與維修養護定額相差過大。如韓莊節制閘閘區綠化總數實為12476m2，調整后維修養護定額中規定閘區綠化維護工程量僅為3000m2，其他如管理房養護等項目同樣存在類似情況。

（3）防浪墻、護欄等維修項目定額單價低

防浪墻維修單價為3.02元/m，與實際維修費用相比相差很大，不能滿足工程維修養護需要；各基層管理單位的護欄大都有鋼筋混凝土護欄、鋼結構護欄，護欄損壞率較高，而護欄維修養護單價為10元/m，遠遠不能滿足實際需要；堤防管理單位的草皮維護不僅工作量大而且維護次數多，草皮維修養護單價為0.32元/m2，遠遠不能滿足實際需要。

4.維修養護項目設計費、監理費不能滿足工作需要

根據維修養護定額，維修養護工程設計費和監理費按照2%（堤防2%，水閘2.5%）和1.25%的比例取費，由于維修養護經費分散到各基層水管單位，各基層水管單位具體承擔的項目規模小，其設計費、監理費偏少。如以100萬元的項目為例，其設計費、監理費只不過一兩萬元，以此費用，很少有設計和監理機構愿意承擔設計和監理任務；加之水利工程維修項目尤其是堤防類維修養護項目戰線長，內容多且工程量沿線分布，監理工作難度大，以基層局每年500萬的維修養護經費計，總監理費不過6.25萬元，難以承擔起一個監理人員和一輛監理用車的費用，即使一些監理機構愿意承擔，也往往顧此失彼，影響了工程質量監管力度。

5.維修養護項目建設管理費不足

由于維修養護工程項目的特殊性，維修養護項目未列支項目建設管理費，工程建設管理費在各基層局公用經費中列支。在維修養護實施中，各基層局維修養護工程量相差很大，維修養護工作量大的基層局其管理成本會很高，由于公共經費是按人頭核定，而不是以維修養護工作量來核定的，加之公用經費數量又偏少，使維修養護工作量大的基層局管理經費不足，也有失公允。

四、原因分析及建議

1.原因分析

在制度上，維修養護定額未得到及時修訂、完善。維修養護定額2002年出臺至今已10余年，其中某些單價如人工費、土方補償單價與實際情況差距很大，無法滿足工作需要。目前，建筑材料、油料、機械費用都已大幅上漲，加大了養護資金的支出。此外，由于定額沒有考慮項目管理費，導致因維修養護工作的開展，只能使用水管單位公用經費，而基層水管單位本身公用經費就不足；另外，由于監理費等偏少，又導致基層水管單位監理力度不足，工程質量得不到保障。

在認識上，部分單位對維修養護定額作用認識不夠準確，把定額在預算編制中的作用機械套用到編制合同中，導致維修養護合同與實際養護內容的不一致；在認識上，對養護模式的進一步完善思考不夠深入，如對日常人工養護的內容和標準的界定、監督考核機制的建立等缺乏深入的思考，這將給將來的養護工作帶來被動局面。

2.建議

（1）盡快修訂維修養護定額。修訂后的維修養護定額主要應以明確工作量為目地，人工、材料及機械設備單價等應以當地最新的《工程造價信息》為參考，工作量以實際數量為準；同時，定額修訂時，應盡量避免以臺（套）為維護單位。

（2）增列建設管理費。根據各個基層管理單位實際維修養護工作量的大小，按一定比例列支項目管理費，同時提高設計費和項目監理費的比例，以加強維修養護項目的監督監管力度。

（3）區別對待工程量的變化。維修養護實施中小數額、小比例工程量變化應被許可，但應明確其許可界限；數額較大的變動，需進行專項報批。

（4）加大培訓，提高認識，捋順維修養護定額、方案、合同及任務書之間的關系。定額及方案是預算編制及項目報批的，在同維修養護企業簽訂合同及下達任務書時，只要不違背維修養護宗旨，應許可根據工程實際情況進行合同簽訂和下達任務書

沂沭泗局南四湖水利管理局 221009 南四湖局韓莊水利樞紐管理局 277602）