建筑安全生產政府監管路徑分析

◎ 山東建筑大學 管理工程學院 張志剛 任志偉

1.引言

建筑業是我國當前經濟建設的支柱產業，但是，建筑業安全事故傷害僅次于采礦業，在我國職業事故傷害中高居第二位。據住房與城鄉建設部統計，2011年，全國共發生房屋市政工程生產安全事故為589起、死亡738人。2012年，安全事故487起、死亡624人[1]。建筑安全情況雖有所好轉，但生產安全事故依然頻繁發生，反映出我國當前嚴峻的建筑安全形勢，也反映出我國建筑安全生產政府監管體制尚不健全。

2.基于施工方分析建筑安全事故多發原因

通過對施工項目經理及安全管理人員問卷調查和訪談，匯總調研結果發現，超過70%的人認為造成施工現場安全事故多發原因主要集中在：施工工期不合理，施工現場交叉作業，施工人員安全意識淡薄，管理人員安全管理能力不足、控制力低下。

2.1 工期制定不合理

我國《合同法》以及其他相關法律法規，僅有針對工期延誤按照合同進行處理、處罰的相關條款?，F實中，建筑施工單位迫于參建各方要求，普遍存在盲目壓縮工期導致建設項目計劃工期不合理的情況，致使出現各種影響建筑施工安全生產的不穩定因素：設備加速磨損，施工安全生產環境惡化，忽視安全生產方面的“軟投入”致使從業人員在心理和生理上產生緊張、焦慮、疲憊等。

2.2 施工現場交叉作業

建筑施工現場是一個露天、多工種立體交叉作業的生產場所，臨時設施多，作業環境復雜多變，人機流動性大。工期的不合理制定又會加劇施工現場交叉作業強度，當多工種高強度交叉作業進行時，勢必會增加現場統籌指揮調配的難度，導致各工種之間各自為政，增加了高空墜物、物體打擊等施工安全隱患。

2.3 施工人員安全意識淡薄

當前我國建筑現場施工工人，普遍未接受系統科學的生產安全培訓，更多地是依賴“師傅帶徒弟”的學習傳統，無法良好地適應復雜施工環境和安全生產操作規程。近年來，固定資產投資和建筑生產活動增加，建筑業從業者面對的壓力

越來越大，任務越來越緊。據訪談和問卷調研結果，施工現場工人僅有五分之一

自我保護意識較強，集體安全意識、自我保護意識總體淡薄。目前，普遍采取按工程量付酬，施工人員往往追求單位時間內完成更多的工作量以取得更多報酬，而忽視自身安全利益，忽視安全生產操作規程，致使建筑工程事故頻發。

2.4 安全管理人員能力不足，控制力低下

在建筑施工生產過程中，一方面，各資質等級施工單位安全管理技術水平存在不同程度的差距，而且，在工程施工過程中，對自身的安全生產職責執行不足；另一方面，安全管理人員受技術經驗、經濟、政策、威信、責權等種種因素影響，忽視建筑安全生產環境建設，現場安全生產系統控制力明顯不足，無法及時發現安全隱患，對安全隱患排風險防范和處置能力不足。

3.建筑安全生產政府監管失位分析

3.1 建筑安全生產監管法律法規不完善

我國現有建筑安全生產監管法律、法規、標準尚不健全。一是，針對違反安全標準行為的建設主體的處罰條款不夠具體，可操作性不強，無法滿足實際安全監管工作的需要。二是，法規標準不夠嚴厲，威懾力不足，針對安全檢查出的隱患，一般做出限期整改和罰款決定，因為違法成本低，施工企業對所存在的安全隱患的處理抱有惰性和僥幸心理。三是，事故追究處罰機制不科學，安全事故追究實行主要領導問責制，當出現安全生產事故時，工程建設各參與主體趨于串謀、掩蓋事故，致使安全生產數據失真。此外，建筑施工的不安全行為具有不可預測性、實施的短暫性，加大了建筑安全生產監管的難度和有效性。

3.2 安全監管職能履行效率低下，隊伍薄弱

我國建筑安全生產監管工作一般由當地建設局（建委）主導，各有關部門多頭監督管理，各部門日常工作中缺乏有效的信息交換，施工現場安全隱患檢查統計信息整合匯總工作缺失，監管聯動機制不暢通，而且，安全監管機構人員嚴重不足，人員管理和業務水平參差不齊，影響了安全生產監管工作的有效執行。

3.3 建筑安全生產執法不規范，監督不力

政府監管部門在施工現場安全生產檢查，普遍采取打分制，評價標準科學性和客觀性均存在缺陷，尤其是針對施工生產安全隱患的排查、施工單位安全生產責任意識和安全投入的監管檢查手段不足。即便是下達了限令整改，施工現場仍普遍存在不整改或邊整改邊施工的現象，監管部門對整改執行情況的控制、對事故處理和責任追究執行力低。

3.4 建筑安全事故統計信息缺失

《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，四級以上安全事故由國務院直接統計，其他等級安全事故分別由規定各級人民政府統計，在缺乏有效的信息公開和社會監督的情況下，相關各方合謀隱報瞞報現象時有發生，安全事故數據難以統計。按照事故金字塔理論，每發生一起死亡事故，必然有30 起左右的傷害事故發生，根據相關部門發布的統計數據，死亡人數比重傷人數還要多，有背事故發生的客觀規律。安全事故統計范圍的狹窄、數據的失真，使得安全形勢難以正確評估，建筑安全生產的科學研究缺乏真實數據。

4.建筑安全生產政府監管的路徑建議

通過對建筑施工現場安全事故多發原因、政府安全生產監管失位，以及現行相關法律法規政策分析，結合問卷調查和訪談記錄，為改善我國當前建筑施工安全生產事故頻發的現狀，提出以下加強建筑安全生產政府監管的路徑選擇建議。

4.1 完善行業準入標準

我國現行建筑行業準入制度，在對企業經濟實力、經營發展規模等方面的審核基礎上，應建立企業信息、企業信用管理平臺，完善企業管理水平、技術實力、科技創新能力等考核指標，加大對專業技術人員從業資格以及從業履歷審查力度，嚴查企業及個人資質掛靠、出借出租、違法違規招標轉包等行為，建立企業信用制度，將企業市場行為和信用情況與準入資格掛鉤，強化企業資質動態管理。

4.2 完善安全事故責任認定，提高違法成本

建立并完善事故調查制度與程序，強化安全事故責任認定。遵循權責明晰、信息透明、監督落實的原則，在法律法規上嚴格界定安全生產事故各相關方的責任和義務，細化處罰條款。提高安全事故違法成本，參照美、英、香港等發達國家和地區相關建筑安全法律法規政策的制定，對施工現場發現安全生產隱患作出限期整改行政指令的同時，加大經濟處罰和執法力度，降低生產者安全違規生產的期望收益。

4.3 強化工期的科學性控制與監查

強化在建筑設計和施工階段對建設項目計劃工期制定的科學論證。要求建筑設計工程師與施工方管理技術人員，綜合現場施工環境、技術力量、施工方法協同確定合理的工期區間，實行向監管部門報備制，監督部門應強化施工工期執行情況監管，并將其列為建筑施工生產安全隱患檢查的重要指標之一。

4.4 加強政府監管隊伍建設

加強政府各有關部門在安全監管工作上的有效交流，整合安全隱患檢查統計信息，按照轄區建筑施工開工面積、安全生產環境，合理配備人員數量。加強監管人員素質建設，健全監管人員工作能力績效考核和繼續教育制度。豐富監管技術手段，通過網絡技術提升施工現場實時監控，提高監管工作的技術性和時效性。

4.5 拓展社會監督和信息披露

拓展建筑安全生產社會性監督，深化保險公司介入安全生產監控的經濟杠桿作用，發揮群眾監督和新聞媒體監督，暢通社會參與渠道，加大電視、網絡、報刊、廣播等對安全事故以及追責的報道和披露力度。加強政府監管部門信息平臺建設，公開監管資料、檢查工作記錄及統計信息，提高政府監管部門工作透明性和社會性監督參與程度，改善我國當前建筑施工安全生產環境。