橫琴：追求有質量的開放

楊正蓮

橫琴新區成立近4年之際，這片位于珠海市南的昔日荒島，如今正馬不停蹄地晝夜施工。從珠海市區進入橫琴的唯一通道，是一座全長1425米的橫琴大橋，橋頭兩邊正在修建進出橫琴的二線關口，不遠處的十字門人工島也已經挖出了河道的模樣，就連橫琴鎮主干道旁邊的賓館、酒店等建筑外墻也開始了穿衣戴帽式美化，到處一片如火如荼的開發建設景象。

“習近平總書記就在展覽館的位置講了十幾分鐘。”9月17日，中交集團（珠海橫琴）投資有限公司總經理徐玉華回憶起去年12月習近平總書記在橫琴的講話：“藍圖已經繪就，工作扎實起步，橫琴開發前景可期?！?/p>

徐玉華認為，習近平總書記對橫琴的厚望，與橫琴獨特的區位密切相關——是中國內地唯一與香港、澳門陸橋相連的地方。

橫琴新區展覽館，就在十字門中央商務區的對面，每天吸引著來自四面八方的人們觀摩橫琴新區建成之后的沙盤和三維模擬圖，那是一個三倍于對岸澳門的嶄新城市。展覽館外觸目可及澳門成熟的繁華大都市，距離如此之近，以至于你會發現手機移動網絡信號滿格卻怎么都聯不上網，工作人員解釋，這很有可能是對面澳門的網。

一島兩制

“共同打造跨界合作創新區，有利于彌補港澳土地資源有限和勞動力相對短缺的劣勢，為逐步改變澳門經濟結構比較單一的問題提供新的空間?！痹趪鴦赵号鷱偷摹稒M琴總體發展規劃》中，橫琴開發對于澳門的意義首指土地。

長久以來，澳門都有“租借”橫琴島的打算，廣東和珠海均未明確表態。2009年1月10日，時任中共中央政治局常委、國家副主席習近平在考察澳門期間宣布：中央政府已決定同意開發橫琴島，并將在開發過程中充分考慮澳門實現經濟適度多元發展的需要。

當年6月，全國人大常委會決定，澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，期限自校區啟用之日起至2049年12月19日止，面積為1.0899平方公里，并授權澳門特別行政區自校區啟用之日起，依照澳門特別行政區法律實施管轄。

因此，橫琴新區管委會成立后的第一個任務，就是如何讓澳門大學落地橫琴島。自此，兩種制度在橫琴開始深度對接。2010年2月，珠海成立配合橫琴島澳門大學新校區建設工作領導小組，橫琴新區逐步站到了服務第一線。在此基礎上，橫琴新區和澳門特區政府運輸工務司建立了直接對話機制，對業務方面的一些謀劃和想法雙方直接溝通。

2013年7月20日，作為橫琴科教研發產業的龍頭項目之一——澳門大學橫琴新校區正式啟用，由澳門特別行政區政府正式接管。

新校區與澳門一河之隔，比原校園約大20倍，可容納約1萬名學生。澳門與新校區之間興建一條河底隧道連接，車程僅一分鐘不到，從澳門一方可全天候隨時進出校區，沒有邊檢阻隔。

不過，橫琴島澳門大學新校區與橫琴島其他區域實行隔離式管理，邊防支隊在澳門大學圍墻外掛上了“翻越澳門大學圍墻屬偷渡行為”的條幅。自此，邊防線后移，橫琴成為實施“一國兩制”新區域，正式開啟“一島兩制”時代。

“我們沒有可沿用的機制，（澳門大學新校區）項目的每一步，對于橫琴和澳門方面，都是在合理性和共通性上找融合點?！睓M琴新區管委會主任牛敬表示。

倒逼改革

“新一輪粵港澳的緊密合作，首先主要著眼于高端服務業的對接，其次則是要學習借鑒港澳打造國際化、法制化的營商環境?！?/p>

9月16日晚，橫琴新區管委會副主任葉真在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這種開放就會進一步倒逼改革，一些體制機制上存在的障礙和滯后的地方都可以學習借鑒對方的經驗。

與30年前的改革開放從最初級的加工貿易、來料加工不同，已經進入工業化后期的珠三角首先需要引進并借鑒港澳高端服務業，橫琴則希望成為港澳高端服務業向內延伸的橋頭堡。

“過去三年的重點工作首先是打造橫琴投資的硬環境，同時也在努力創造一個優良的投資軟環境，也就是國際化法制化的營商環境。”葉真告訴《中國新聞周刊》，為了保證改革創新能夠落到實處，珠海利用經濟特區的特殊立法權制定了橫琴新區的“基本法”，以法規的形式對開發開放尤其是改革創新進行了明確。

2012年1月1日，被視為橫琴新區“基本法”的《珠海經濟特區橫琴新區條例》正式實施，其中明確珠海主導橫琴新區開發，賦予橫琴新區獨立的“人、財、物”管理權，實行符合國際慣例的企業工商登記制度，打造與港澳法制互通互融的法治之區。

在葉真看來，上述“基本法”是橫琴開發建設中的各種創新之舉能夠得到落實的直接原因，而改革創新的第一步，就是圍繞怎樣打造國際化的營商環境。

過去三年多，新區還開展了4大領域13個方面的體制機制創新實踐，推出一系列全國率先的改革舉措：2012年5月推動商事制度改革；7月實行干部財產公示制度；9月成立全國第一個廉政辦公室；10月成為全國首批人才管理改革試驗區；全國第一個啟動誠信立法，建立民生“一號通”政府服務機制，營造國際化仲裁環境，全力打破制度障礙，學習借鑒世界先進地區和港澳先進經驗。

“這幾個創新的舉措都是跟新區開發建設密切相關，必須要有體制環境、法律環境，這個是最迫切的?！比~真告訴《中國新聞周刊》，要打造一個政策洼地和企業聚集的洼地，就必須要重視政策環境和營商環境。

如今，橫琴的許多改革創新舉措已被推廣。比如，去年5月24日橫琴正式實施的商事登記制度就率先降低企業進入門檻，對注冊資本不做限制，注冊地和經營地不要求強行統一，注冊資本金到位情況也不要求提供驗資報道，甚至對一般性企業不要求年審等，登記事項由原來的11項減少到6項，各類申請表格由原來140種縮減到70多種。商事登記管理辦法實施以來，共辦理企業登記注冊1827家，是商事登記改革前登記企業總數的兩倍多。

去年底，國家工商總局和廣東省都對橫琴經驗進行了總結，珠海已把這項改革辦法推廣到全市。此外，橫琴去年7月正式開始的領導干部財產公示制度，已經橫琴新區廉政辦公室進一步總結完善，并進行推廣。

事實上，新組建的橫琴新區管委會本身就是行政管理體制改革的一種探索。與現有行政管理機構架構不同，橫琴新區管委會內設機構本身就體現了“大部制”思路，除辦公室和黨群工作部外，橫琴新區內設統籌發展委員會、產業發展局、財金事務局、公共建設局、社會事業局、交流合作局、行政服務促進局、警務和綜合管理局等八大局，少于其他市、區內設機構。

“我們新區成立才11個部門，總共八十幾個公務員編制，除了新區的領導班子之外，平均下來每一個部門只有六七個人，但是部門的職責和責任并不少。”葉真告訴《中國新聞周刊》，從早忙到晚是橫琴新區的工作常態，尤其是上級部門沒有改革，這導致新區一個部門往往要對應上級三四個甚至四五個部門，新區運作工作量大也對工作效率提出了要求，葉真希望新一屆政府正在推動的大部制改革，能夠真正往精簡高效的方向改，而不只是部門的增減，他說：“更重要的是職能的調整和優化。”

這些體制、機制方面的改革成效，直接作用于橫琴的開發建設。中交集團（珠海橫琴）投資有限公司總經理徐玉華就從工作交流中發現，橫琴新區管委會的管理效率確實很高。不過，她希望政府還應該加強與企業的互動，真正傾聽企業的心聲，共同找到真正適合這片土地發展的政策并得以落實?！白屍髽I在這里投資更放心，讓這里的投資環境更好管理的效率更高，這是我們企業的期許?！毙煊袢A告訴《中國新聞周刊》。

在徐玉華看來，這種互動不僅僅是建立在一年幾次的茶話會上，而應該是更深層次的溝通，這才有利于真正的創新。

“什么是創新？很多政策是要你自己落地，包括金融領域的很多先行先試都需要去思考，而不是中央告訴你怎么做你才能去做。”徐玉華認為，創新需要從一線的實踐工作出發，這需要大家共同努力找出解決問題的辦法，而不僅僅是等靠要上級政策。

產業困境

進駐橫琴新區的這些年，徐玉華喜看澳門大學新校區建成，而橫琴也將于年底實行封關運作，成為中國國內首個實施口岸分線管理的區域。在徐玉華看來，一線放寬之后，如果橫琴關能夠24小時通關，這種自由進出中的文化交流、生活交流方式很快發生改變。

“澳門是一個引爆點?！?月17日中午，徐玉華在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，未來兩地將在社會管理以及政治、經濟等方面相互融合，“一些先進的管理理念和社會制度，都有可能在這里做一個嘗試?！?/p>

相對于美好的未來，徐玉華眼下更關心招商引資進度。徐玉華負責的中交集團（珠海橫琴）投資有限公司目前主要參與了橫琴的基礎設施建設，基礎設施不斷推進但卻沒有看到服務對象大規模跟進，這讓她不免著急。

加大產業吸引力的首要難題是，如何吸引人才，而這也是徐玉華面臨的困難。9月17日上午，徐玉華為了旗下的地產項目接待了一位房地產業界高端人才，對方在民企一年的收入可以達到一百七八十萬元，而且還會配一輛凱迪拉克車。徐玉華給不出這樣優厚的待遇，她只能擺出平臺和資源優勢，甚至還搬出了馬斯洛的需求層次理論。

“話是這么說，但是回過頭來想，你要想把這種人留住，不能光靠畫餅和平臺，平臺也是需要落地的，所以怎么把這些結合起來也是一個難題?！毙煊袢A無奈地告訴《中國新聞周刊》，雖然橫琴現在有面向港澳人才的稅收優惠，但怎樣讓人才扎根、穩定、發展、成長甚至還要有發揮的空間，這都是問題。

不只是徐玉華這么想，橫琴新區管委會財金事務局副局長趙國沛也表示，從一片空白的荒島上發展產業并不容易，而產業薄弱也制約了金融的發展。

“橫琴首先需要金融資源的聚集，需要盡可能多的機構過來，但機構過來之后還要有事情做?！?月18日，趙國沛接受《中國新聞周刊》采訪時表示，目前不僅橫琴的開發建設需要金融資源，而珠三角、華南經濟總量非常大，這都是金融資源的市場空間。

趙國沛承認，雖然橫琴也在加強港澳合作、發展跨境金融等方面所有探索，但依然受制于金融改革的整體進程，尤其是在資本項目可兌換方面的管制導致資金往來并不容易。

“我們希望建立與港澳更緊密的示范區，希望資金更便捷地往來，門檻更低地開展業務，包括面向港澳的金融產品也能更容易地得到批準?！壁w國沛告訴《中國新聞周刊》記者，現在希望港澳資金能夠更多參與橫琴的開發建設，他說：“我們還在努力中，但應該跟國家的整體改革進程是一致的?！?/p>