出租車管理的痛與治

劉彥 楊迪

整整8年過去，北京出租車的管制病不見減輕，反而更加嚴重了。上下班高峰期和雨雪天氣打不到車；司機態度惡劣，從機場乘車去附近，往往遭到冷眼相看；出租車司機對公司與社會，也有頗多怨言，曾有一條微博，談到一位出租車司機為保持清醒，不得不在路上頻抽自己耳光，把乘客嚇了一身冷汗——為了上繳每月的份子錢，司機們常常一天工作十幾個小時。

這使得北京對出租車的管制出現了悖論：管制的目的，本來是為了便利、規范，并保證乘客的安全；而現在，京城的出租車，既不便利，也無安全可言，更難言規范。

換車風波下的利益更換

2004年，北京出租車領域發生一件大事：北京要統一換出租車。這導致出租司機不滿，也引發了公眾和媒體的關注。

當時的北京出租車管理問題幾乎與今天如出一轍——只是還沒有這么嚴重——司機與出租車公司之間矛盾重重，雙方壓力極大，也為事故頻發埋下隱患。

《中國新聞周刊》希望能去研究出租車管理體制與現行問題之間的關系。

記者劉彥和3位實習記者，開始了艱難的調查。在采訪了差不多30位司機、從工商部門復印了北京市注冊資本前10名的出租車公司的注冊和變更資料、在北京市交通委辦公室被倉促應付和驅趕、出租車公司不接受任何采訪的情況下，調查終于取得了重大突破：我們拿到了10年間幾乎所有與出租車管理有關的文件復印資料，一份中國出租車管理體制的研究論文，以及，一位剛剛辭職的某著名出租車管理公司經理的書稿原文，后者，為解析整個出租車管理體制提供了活生生的素材。我們終于大致搞清：為何統一更換出租車車型，就會導致出租車司機的巨大反彈。

一切源于北京市出租車管理局于1996年10月下發《關于加強企業營運任務承包管理工作的通知》（129號文件），規定自通知下發之日起，企業更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員時，必須依照“出管局與出租汽車協會制定”的營運任務承包合同書與駕駛員訂立承包合同。

這份129號文件，直接改變了出租車公司和司機之間的關系。

在此之前，出租車公司和司機之間的關系相當于地主和租地農民的關系。司機投入了除了出租車運營權之外所有的運營要素：買車的大部分費用（預交承包款），車輛保險，上繳千元左右的運營權租金（俗稱“份子錢”），余下所有的運營收入都歸司機所有，當然，也需自行承擔虧損。司機勞累程度不高，收入尚可。

而新合同首先強調“不改變車輛所有權”的前提，即宣告此前的公司與司機的預交承包款合同無效；然后對“營運方式”“承包期限”“車輛價值保證金、營運收入保證金與承包金”等項規定了格式條款；最重要的是，合同書為各種租價的出租車規定了明確的月承包金額，企業可以上下浮動15%。

這一紙格式合同，徹底改變了公司與司機之間的利益分配。一個顯而易見的事實是，司機們用10多萬元買來的車及6年或8年的經營權，一夜之間，以政府文件的形式，被公司“拿”了回去；而經政府“無償授予”公司的經營權，則成為出租車運營利益分配的核心；這還不夠，出租車司機每月上繳款額也從1400元至1700元，變成了文件規定、必須上繳的3000元至6000元。

很容易就能算出：當司機以13萬元（平均價格）的預交款承包一輛“夏利”，每月交1500元承包金，承包5年后，司機一共付出約22萬元；但按照“標準承包合同”，司機每月須上繳承包金4500元，5年僅“份子錢”就達27萬。除此之外，還要繳納一筆3萬到6萬不等的風險抵押金，相當于多繳納10萬元。

1995年，北京全市出租車為56686輛，權且以此為底線計算，在1996至2001年間，全市出租車司機共多向出租車公司繳納近57億元。

2004年的車型更換之所以受到廣泛關注，是因為部分公司與司機之間還保持著1996年以前的運營關系，而強制更換車型，成為這些出租車公司強迫司機轉換運營合同的最后一次機會。

管制之病為何難解？

8年之后，我們力圖回訪相關部門，再次探討北京以及全國的出租車管理體制為何乘客不叫好、司機也不買賬時，幾乎面臨和8年前同樣的境地：政府主管單位生硬地回絕了采訪請求，各大出租車公司也以不方便為由婉拒。

可以獲得的有限信息是：北京市出租車飽有量仍為6.6萬輛，十年間幾乎沒有大的增長，然而僅北京搖號后每年就新增24萬輛私家車；北京市運管局規定的出租車公司收取的單班車月管理費不得超過5175 元（“份子錢”），雙班車不超過8280元；從2005年開始，與司機簽訂合同時，原來預收取的風險抵押金轉為收取預交承包金，單班車是15000，雙班車是每人10050。

看起來出租車司機的負擔在減輕，但似乎所有市民都對出租車行業抱有越來越深的不滿；與此同時，出租車司機的不滿似乎也在加劇。

長期研究出租車行業的傳知行社會經濟研究所所長郭玉閃在2009年《出租車行業管制系列研究報告》中稱，據不完全統計，從2004年到2009年8月份間，中國出租車業平均每個月要發生約1.2起群體事件。他認為，根源在于特許經營準入制度，“本來是市場決定數量，但現在是政府來決定”。

以廈門為例，相關數據表明，1993年底，廈門共有出租車3447輛，13年后的2007年，這個數字僅增加199輛，而廈門市的人口卻增加了126萬。按照國家標準，大城市萬人出租車擁有量是20輛，以目前廈門常住人口為353.1萬計算，出租車數量應在7062輛，但實際只有4802輛。

對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院副教授莊序瑩告訴《中國新聞周刊》，城市規模的擴大和居民收入水平提高，對出租車的需求也不斷增加，但政府對出租車運營牌照的發放沒有隨市場需求調節，這是市民需求得不到及時滿足的主要原因。而賣方占市場主導地位的情況下，沒有充分競爭，就不會有較高的服務質量。

不過，中南財經政法大學經濟學院教授曾繁華認為，不可能完全放開經營權，尤其是特大中型城市，交通本已面臨癱瘓，無法承受放開帶來的后果，數量管制、價格管制、準入管制和政策調節，缺一不可。

唯一愿意向《中國新聞周刊》透露些許情況的出租車行業內部人士，是一位從業12年的出租車公司辦公室主任。

在確認可以匿名后，他分析說，出租車公司仍有其存在的價值，無論從規范管理而言，從保障司機與乘客利益而言（現在出租車公司與司機要簽署三份合同），或者從發生事故的善后而言，都需要其作為協調人出現。

“現在北京市出租車司機80%是來自北京遠郊區。開車的技術性并不高，和流水線工人區別不大，這就決定了這個行業的從業人員素質相對較低，”他說，“也意味著他們的自律性會比較差。” 這決定了出租車公司存在的必要性。

然而，他認為北京出租車管理制度的另一缺點被忽略了：公眾只強調出租車的管理，卻很少考慮到對出租車司機的服務，比如北京市至今沒有一處出租車司機休息場站；政府要求司機提供IC卡刷卡服務，但刷過卡后司機往往無法兌換；大多針對出租車的科技服務手段也都停留在原始水平。

《中國新聞周刊》采訪的多位專家均表示，造成目前出租車行業種種困境的原因之一，是當年政策制定缺乏前瞻性，囿于特許經營等諸多限制，出租車經營無法按經濟的實際發展自主調節，形成壟斷市場，導致底層司機和消費者的利益受到侵害。

然而，在可以預見的未來，目前的管理體制似乎仍難有較大變化。根據《北京市“十二五”時期交通發展建設規劃》，北京市出租車總量未來仍將保持為6.66萬輛，這意味著供不應求仍將是主要的市場前景，而出租車公司仍將作為壟斷主體主宰市場。

或許是為了安撫公眾的焦慮，規劃承諾：將使全市具備調車功能的出租汽車數量達到75%以上，以保證車輛空駛率降低到35%以下。

不過上述出租車公司人士給出的另一個數字提醒我們情況遠沒有那么樂觀：“不可能6.6萬輛車都在街上跑。車要保養、維修，司機也要休息，各種因素下來，實際上每天同時能保證5萬輛在路面上就已經是相當高的量了。”