2013中國城市群發展狀況與研判

◎ 本刊記者 陳桂龍

日前，由上海交通大學媒體與設計學院劉士林教授、劉新靜副教授主編的我國首部“城市群藍皮書”《中國城市群發展指數報告（2013）》向社會發布。

國家“十一五”規劃綱要首次明確“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，國家“十二五”規劃綱提出“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局”，十八大報告則進一步強調“科學規劃城市群規模和布局”。同時，“十二五”規劃綱要中提出的“按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，也一直被解讀為我國即將出臺的新型城鎮化戰略的基本框架。

理想的城市群是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產業分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協調機制的城市共同體。上海交通大學城市科學院以自主研發的《中國城市群發展指數框架》（含人口、經濟、生活、文化和首位比5個一級指標及16個二級指標和43個三級指標）為指數框架，以京津冀、長三角、珠三角2007～2010年的官方發布信息為數據來源，對三大城市群的最新進展、主要問題和總體趨勢進行了客觀分析和深入闡釋，對我國實施以城市群為主體的新型城鎮化戰略具有重要的參考價值。

一、我國三大城市群的綜合發展指數及排名

在我國三大城市群中，目前尚沒有一個可以在各方面都領先于其他兩個，各城市群在綜合指標上各有優勢和不足。

在縱向比較上，從2007至2010年，三大城市群的綜合指數呈現出較為明顯的上升趨勢，其中最明顯的是京津冀和長三角。這既反映出三大城市群近年來在人口、城市經濟、生活質量等方面不斷優化進步，也顯示出京津冀和長三角在縱向發展上快于珠三角的事實。三大城市群正呈現出“京津冀發展最快、長三角持續性強、珠三角步履放緩”的總體趨勢與特點。

在橫向比較上，目前在三大城市群綜合指數排名上，珠三角城市群位于第一，長三角城市群居次席，京津冀處于墊底位置。從綜合指數上看，珠三角除了2010年略低于長三角，其他3年都遠高于其他兩大城市群。

在五個一級指數中，珠三角城市群在城市人口指數、城市經濟指數和城市首位比指數上具有較突出的優勢，但在城市文化指數上較為落后。三個一級指數的明顯優勢，是珠三角城市群目前占據榜首的主要支撐；而城市文化指數落后，則印證了“廣東文化沙漠論”并非空穴來風。

排在第二位的是長三角城市群，其五個一級指數基本處于中間層次。相比于其他兩大城市群，長三角城市群在人口、經濟、社會生活、文化和城市層級體系的發展相對均衡，而雄厚的物質基礎則是長三角城市群得以實現均衡發展的關鍵。長三角地區是中國經濟最為活躍和發達的地區，其各省市人均GDP一直位于全國前列。最新數據表明，上海經濟總量2012年突破2萬億元，位列世界大城市前十左右，第三產業增加值占比首次達到60%。江蘇省的2012年人均GDP突破1萬美元，按照世界銀行標準，江蘇已實現了從中等收入發展階段向中等富裕發展階段的飛躍。浙江的民營經濟和江蘇的外資經濟非常發達，特別是江蘇在推進基本現代化方面還取得了很大的進步。但是，長三角地區的經濟快速發展是以犧牲環境質量為代價，從綠色發展的角度看，其城市群經濟則落后于珠三角地區。目前，環境問題已引起長三角各城市的重視。

排在第三位的是京津冀城市群。在五個一級指數中，京津冀的城市文化指數遙遙領先于長三角和珠三角。而城市首位比則是其最大軟肋，表明京津冀距離一個理想的城市群還有很大差距。在城市文化上，以北京為代表的京津冀地區有深厚的歷史文化底蘊和豐富的文化資源，同時作為國家首都，北京在區位、政策、人才、資金、市場等方面得天獨厚的優勢，使其成為名符其實的國家文化中心。但另一方面，在人口、經濟、生活、文化等方面優勢明顯的首位城市北京，與周邊城市的差距也十分明顯，在北京四周甚至還存在著一個環首都貧困帶。區域發展不平衡和城市層級矛盾過于突出，是京津冀城市群綜合排名墊底的主要原因。

綜上可知，根據京津冀、長三角和珠三角2007年至2010年的各項數據，目前珠三角城市群位于第一，長三角城市群居次席，京津冀處于墊底位置。從整體上看，三大城市群正逐漸從“數量-規模增長”過渡到“質量-內涵增長”的新階段，從“鋪攤子、擴圈子”的粗放型城市化進入“調結構布局、深度城市化”戰略調整期。在橫向比對分析上，三大城市群的發展各有亮點和短板，初步形成了“差異化”的發展格局。在縱向分析考察上，三大城市群之間的差距正在明顯縮小，中國都市化進程初現“均衡化”發展趨勢。

二、關于我國城市群發展的對策與建議

1、精細規劃，注重質量

由于城市群的規模更大、“牽一發而動全身”的系統“株連”效應更加明顯，因而要特別警惕當下普遍存在的“規劃即鬼話”的頑疾。就現狀而言，我國城市群規劃不同程度存在著粗放簡陋、相互因襲和大而無當等問題，不僅直接引發或加重了發展理念和路徑的混亂，也為區域產業結構與空間形態的“同質競爭”埋下了“伏筆”。因此，一種基于自身獨特的區位優勢和資源條件、更加精細、專業、符合城市群內在需要的高質量規劃，特別是在國家確立的戰略規劃或指導意見的基本原則和總體框架下，各城市群如何出臺相對應的、具體和可操作的子規劃和專項規劃，以實現不同城市、不同行業和不同部門規劃的系統整合，已成為推動中國城市群科學發展的首要問題。

2、回歸理性，擯棄浮華

近年來，我國的城市化和城市群發展均經歷了“大躍進”式的擴張，其后遺癥在于：首先，由于缺乏理論學習和起碼訓練，一些城市管理和決策者變得日益輕視理論及其揭示的深層規律，心浮氣躁，獨斷專行，越來越習慣于意氣用事和“拍腦袋決策”。盡管在某些局部也會僥幸取得成功，但從整體和長遠看，卻是有百害而無一利的。很多城市的“爛尾工程”、“鬼城鬼房”等形形色色的“爛攤子”，是對野蠻和非理性的城市決策的懲罰和警示。其次，理性素質與科學理論的匱乏，也使一些城市管理和決策者從“務實”轉向“務虛”、從“干實事”轉向“講大話”、從“真抓實干”轉向“玩弄概念”，滿足于各種“追星”行為并日益沉溺于“眼球效應”，為此往往不惜花費重金購買排名甚至自己出資雇傭團隊炮制排名，人為制造出種種浮華的城市表象。但這在本質上只是一種概念與數字的游戲，不僅掩蓋了城市發展的真正問題與需要，也會影響到自己的判斷和決策。

3、轉變模式，精明增長

在度過了早期的混亂無序階段后，中國城市群應自覺開啟其注重效率、內涵和質量的EOD時代，摒棄過去“攤大餅”式的“跑馬圈地”模式，徹底轉變土地財政模式，以加強內部管理、調整產業結構、改變增長方式為主要手段，提高我國城市化的效率。早在聯合國1996年的《人類發展報告》中，就提出了“只增長不發展”的問題，并將之歸納為以下五種類型：無工作的增長（失業率高）、無聲的增長（民主化程度）、無情的增長（貧富分化嚴重）、無根的增長（傳統文化與文化多樣性）、無未來的增長（環境問題）。就此而言，這五種不均衡、不可持續的“壞”增長模式，在我國三大城市群不同程度地存在著。如無工作的增長問題，在總體排名中位居第一的珠三角，盡管在就業率方面遙遙領先，但其失業率也遠遠高于其他兩大城市群。而無根的增長問題也十分突出。近年來，隨著城市化進程的不斷加速，各城市群的傳統文化資源也在急劇地消亡，尤其是一些城市的非物質文化遺產，其消失的速度已到了要以分鐘來計算的危機關口。在某種意義上，規模龐大但效率低下的“產業化推動”（AOD模式）、“交通推動”（TOD模式）和“行政推動”（SOD模式），是我國城市群增長面臨不均衡、不可持續的根源。從發展階段看，我國城市群目前正處在“效率”與“成本”的十字路口，對此可以借鑒美國的精明增長計劃，確定適度和可承受的“增長界線”，合理劃定城市群的層級體系與邊界，科學處理城市區域與非城市區域的關系。同時，也要對美式精明增長的理念和內涵有所超越，綜合考慮經濟之外的其他城市要素，走出一條中國式的城市精明增長之路。

4、保護環境，綠色增長

2007至2010年間，三大城市群在經濟快速增長的同時，環境與資源的魔咒也越念越緊。同時，隨著我國西部大開發戰略的縱深及中西部城市群（經濟區）的陸續上馬，由于后者主要以三大城市群為領頭羊和模仿對象，環境保護與城市群經濟的矛盾也出現了自東向西的傳播和蔓延趨勢。在我國三大城市群中，業已形成的“先污染、后治理”模式，已使我國區域發展不堪重負。在我國“十一五”期間，環境退化成本從5118.2億元提高到8947.6億元，增長了74.8%；虛擬治理成本從2874.4億元提高到5043.1億元，增長了75.4%。環境退化成本占GDP的比例為3%左右。在未來的城市群建設中，如果不能把環保與經濟放在同等甚至更高更重要的位置，并以政策制度建設及嚴格的后期監管為“鐵手腕”，中國的城市群的增長將從一開始就喪失了任何價值與意義。

5、加強合作，協同發展

在貿易自由化、生產國際化和金融全球化的背景下，由于各城市群在資源、要素、資金等方面具有互補性和差異性，是否參與區域內的合作并承擔相應的層級智能，直接決定了各城市是否能夠吸引和獲得更多的資源和機會。與過去的“貌合神離”、“明爭暗斗”相比，三大城市群中的各成員合作意識逐漸強化，長三角、珠三角在區域合作方面均有進展，如建立聯席會議制度、交通一體化、旅游一體化等。但這些合作目前多以項目形式出現，而缺乏長期的、具有約束力的制度和體制機制。此外，各城市群內部的產業同構現象仍比較嚴重，從我國現有的政策和制度框架體系看，要想依靠城市群自身解決這些體制機制問題，以及解決由此產生的“產業同構”、“同質競爭”等問題，則明顯缺乏可行性。只有通過自上而下的機制體制改革，理順城市層級間的資源配置關系，建立合理的利益協調和補償機制，才有可能逐漸解決城市群的協同發展難題。

6、區別對待，整體推進

區域發展不均衡是我國現階段的總體特點，三大城市群各有亮點和短板。京津冀城市群的文化指數較好，但首位指數較差；長三角城市群的經濟增長指數較好，但生態指數較差；珠三角的人口、首位比指數較好，但文化指數較差。區別對待各城市群，針對其發展的特點、優勢及劣勢，制定專門的政策和規劃，在促使各城市群優化發展的同時，整體推進我國城市群的發展質量和水平。在國家印發的長三角和珠三角發展規劃中，已注意到區域發展不均衡的問題，并采取了區別對待、分類指導的原則，但深度和力度卻明顯不夠。如在長三角和珠三角的產業定位上，兩大規劃中不約而同地使用了如下四點表述：優先發展現代服務業、加快發展先進制造業、大力發展高技術產業、改造提升傳統優勢產業。

總之，“區別對待，整體推進”不能僅停留于概念或理論層面，應具體體現在每一項規劃和政策中。只有這樣，才能實現“大處著眼”和“細微之處見功夫”的良性結合與循環，達到以三大城市群的錯位發展為路徑，最終實現提升國家綜合實力和競爭力的最高目的。