高速城市化的環境代價

◎ 本刊記者 陳桂龍

民間環保組織自然之友4月11日在北京發布的年度環境綠皮書《中國環境發展報告（2013）》（以下簡稱《報告》）指出：空氣污染、水資源缺乏與污染、重金屬污染導致的食品安全堪憂、交通擁堵、垃圾處理困境等成為中國城市環境的不可承受之重，對城市化思路和模式進行重新反省成為當前的首要任務。

十二五期間，中國正在跨越一個重要的歷史分水嶺：飛速的城市化步伐把中國送出了農業人口為主的社會形態，步入城市化率較高的社會。

2010年世界銀行發布預測，到2020年，中國市區人口超過100萬的大城市數量將突破80個。2008年麥肯錫公司則預測，2025年，中國將有近10億人住在城市，百萬人口以上城市將達到221個（而同時間整個歐洲只有35個），23個500萬人口以上城市，8個千萬人口以上城市，2個2000萬人以上城市。而1950年代初期，中國的城市人口僅為6100萬。

改革開放三十多年來，經濟發展、城市化速度的卓然成績背后，環境代價一直是個不容忽視的重要問題。《報告》對中國城市化進程中遭遇的環境危機進行了詳細的分析。

一、高歌猛進的城市化進程遭遇環境危機

（一）空氣污染

中國城市環境危機的話題必須從空氣污染——灰霾（霧霾）天氣說起。

持續的灰霾天氣，聚焦了前所未有的公眾關注和社會共識。2013年1月初，北京作為全國第一批實施新修訂的《環境空氣質量標準》的大城市，把主要污染物的檢測和發布由“老三項”增加至六項，包括社會廣泛關注的PM2.5、分五個區域開始預報未來24小時和當日的“首要污染物”和“空氣污染指數”。能取得這樣的進展——讓pm2.5指標納入檢測和公布的范圍，不能不說2011～2012年社會公眾的持續發聲和監測發揮了至關重要的作用。

但是，2013年的頭三十天里，環保部監測資料顯示，中東部城市密集地區出現四次大范圍霧霾天氣，影響范圍擴大，空氣質量日益下降。一月份霧霾的面積高達140萬平方公里，8億以上的人口受到影響——這相當于東部沿海經濟發達地區一半的面積和60%的人口。北京的霧霾天氣數量竟有25天達嚴重污染的級別，僅5天稍緩。空氣污染的沉重現實，讓溫馨幸福的傳統佳節別添一分沉重與不詳。

中國工程院鐘南山院士發出了“灰霾空氣比非典可怕得多” 的警示，因為大氣的污染、室內空氣的污染，不可能像疾病問題那樣采取隔離的辦法，任何人都跑不掉。鐘院士引用香港地區的研究資料：PM2.5每立方米增加10微克，呼吸系統的疾病的住院率可以增加3.1%。要是灰霾從25微克增加到200微克，日均的病死率可以增加到11%。而10年來，北京的肺癌病人增加了60%，灰霾對人體造成的危害將是綜合的和長遠的。

北京市環保局大氣處處長于建華認為：北京市機動車對于北京空氣質量的影響高居22.2%，燃煤大約占到16.7%，揚塵占到16.3%，工業占到15.7%。目前北京機動車已超過500萬輛，然而很多世界大城市的機動車保有量早已超過800萬輛，PM2.5卻遠遠沒有中國嚴重。于是與機動車尾氣相關的成品油質量問題，被推到了公眾討論的前臺。雖然，北京已經實施京標5的標準，但并不能改變全國范圍內質量仍然較低的事實。而且，北京除了正式登記的機動車外，還未計算每天大量進出北京的鄰省車輛，不僅周圍省份，乃至全國的成品油標準需要提升，北京的成品油流通也還無法保證統一的質量。總之，成品油標準和市場油流通的質量監督都是全局性的問題，一方面需要國家的標準法規先行 ，企業的責任也需要及時跟上，不能僅僅考慮利潤的問題。實際上，有專家認為，成品油環境標準的制定深受成品油生產企業的影響和游說。

同時，我國GDP能耗較高，2011年GDP占全球的10.48%，卻消耗了世界近60%的水泥、49%的鋼鐵和20.3%的能源。因此，大幅度提高GDP能耗水平也是從根本上節能減排、發展低碳經濟、改善空氣質量的重要策略。2012年5月頒布的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》針對全國47個重點城市，將嚴格限制鋼鐵、水泥、石化、化工、有色等行業中的高污染項目。《規劃》創新了三項大氣環境管理政策，一是要把污染物排放總量作為環評審批的前置條件，以總量定項目；二是對“三區十群”控制煤炭消費總量，也就是能源消費總量的擴張只能以加強天然氣等清潔能源利用為前提；三是在過去新增污染物“等量替代”的基礎上提出了“倍量削減替代”，實現既增產又減污。

（二）水資源缺乏與污染

下一個不可承受之重就是城市的供水的問題：水資源不僅缺乏而且污染嚴重；地下水的污染和嚴重超采仍然難以遏制，治理的代價高昂。

《2011中國環境狀況公報》指出在監測的200個城市4727個地下水監測點位中，優良—良好—較好水質的監測點比例為45.0%，較差—極差水質的監測點比例為55.0%。美國民間有影響的智囊機構—世界觀察研究所發表的一份報告中稱：“由于中國城市地區和工業地區對水需求量迅速增大，中國將長期陷入缺水狀況。”

目前全國600多座城市中，有300多座城市缺水，其中嚴重缺水的有108個。其中北京市的人均占有水量為全世界人均占有水量的1/13，連一些干旱的阿拉伯國家都不如。

公眾與環境研究中心主任馬軍等制作的中國水污染地圖，記載了污染排放一些數據，一年僅洗衣污水量將近22億噸，相當于34個十三陵水庫，76個昆明湖。北方缺水以耗資數千億的龐大的南水北調工程，工程尚未完工，南方已經嚴重污染。

（三）垃圾處理的困境

中國城市的垃圾魔咒特別需要關注——垃圾量的急速上升、處理手段的捉襟見肘、各類后續污染的層出不窮，讓城市的市政主管部門焦頭爛額。近年來，各地都加快上馬大型垃圾焚燒場。然而，在垃圾分類、資源回收和無害化處理沒有較高保證的前提下，盲目推行較高的焚燒率是非常危險的。中國城市的垃圾分類一直不理想，盡管有拾荒工人在垃圾鏈條的中端和末端自愿從事資源回收工作，各級城市也有資源回收的體系，但城市居住小區的市民還未養成分類習慣，從家戶出去的垃圾仍然保持干濕不分開的困局。再加上類型多樣的居住小區缺乏垃圾分類管理的有效手段，市政垃圾分類運輸分類管理也基本沒有實現。換句話說，中國城市垃圾分類資源化的潛力還很大，無害化的工作仍然沒有做好。在此現狀下，大量建設大型焚燒場不僅綁架了金融業，也綁架了垃圾減量和資源化的努力，因為一旦形成焚燒為主的局面，主要依靠BOT建設和投資的方式就鎖住了市政的擔保——保證供給足量的垃圾來喂飽焚燒設施。而且焚燒濕度高，混雜的垃圾也會增加有毒物質的排放風險和管理風險。

（四）交通擁堵與出行環境惡化

除此而外，城市的出行環境也變得越來越差，不僅交通擁堵問題已經影響到城市的通勤效率，間接地給城市的經濟活力帶來壓力，而且有研究表明通勤壓力大還直接加重市民的焦慮情緒。

由于“九五”和“十五”期間對機動車行業的大力支持，對城市公交優先的策略重視不夠，市民被迫買車選擇私車出行，造成城市擁堵積重難返。要從根本上解決城市擁堵的問題，只有加大多種低碳公交出行的綜合投入，增加私車進城的成本，改善城市規劃對公交出行的鼓勵和友好程度，重新把通勤的天平偏向公交和低碳出行一邊。但這個過程可能是漫長的。在還未進入公交和私車出行嚴重失衡狀態的城市，應該避免重蹈覆轍。

二、西部城市化的新隱憂

隨著城市化在全國的提速，西部城市化的步伐也在西部大開發“十二五”規劃中有顯見的大躍進。規劃中，前所未有地明確提出了西部城市化的發展目標。

雖然在規劃中有較好的指導思想：“根據全國主體功能區規劃和西部地區生態地理特征，在生態脆弱、生態系統重要的地區，嚴格控制工業化城鎮化開發，適度控制其他開發活動，緩解開發活動對自然生態的壓力。”但是，在具體實施中，重點生態恢復工程與其他經濟目標還是兩張皮，互不相干，特別是生態保護工作與“嚴格控制工業化和城鎮化開發”的管控措施看不出清晰的聯系。在城市化規劃中，不僅沒有清晰的生態承載和生態保護目標作為實際的管控參照，甚至還屢屢發生經濟開發和城市建設侵入已經建立的國家級和省市級自然保護區，逼迫保護區修改邊界和保護功能的調整。

《中國新聞周刊》曾報道，未來3年，橫空出世的摩天“新生代”將平均五天推出一座摩天樓，蘭州推掉700座荒山重建新城……類似愚公移山壯舉在延安和西安等地也發生過，為了房地產和新城建設而大規模削山造地的商業開發計劃已經屢屢表明，西部城市化發展在規模上與生態承載能力失調的危險是明顯存在的。從發生在云南三江并流世界自然遺產地和四川小南海電站的案例中可以窺見一斑：自然遺產保護地或者重要生態功能區的邊界和功能區劃，往往只在小比例尺的地圖上標記，并沒有真正落實到地面，這就為各地政府修改各種生態保護區的邊界、調整保護區提供了便利。甚至有了實際的邊界，在發展GDP、造新城沖動下的地方政府也往往不重視西部重要生態功能區劃的國家戰略意義。

從目前的生態恢復的措施來看，不論是生態補償機制，還是生態建設的機制，都看不出生態保護將如何約束或者協調城市化，工業化，以及現代農業開發帶來的一系列沖突與矛盾。

三、生態文明發展

《報告》指出，在很長一段時間里，中國將以城市和農村環境問題都非常凸出的狀態運行。但是，把兩者割裂，重視一方輕視另一方的政策都是不可取的。中國城市與環境的關系，尤其需要我們把城市和農村的問題結合起來看，中國的城市化必須要綜合考慮“大城市+小城鎮+農村+農業+生態保育”的多中心、多節點的系列問題。也只有這樣，才有可能在新興的城市帶、城市圈、城市社區中打破城鄉二元狀態的自我復制。也許需要給城市化過熱的政策降溫，城市化不能僅僅作為吸引投資，保持經濟增長速度的猛藥，沒有環境和生態視野的快速城市化目標，和節能減排、低碳經濟、宜居城市的目標完全有可能背道而馳。

從城市規劃的著眼點上，必須以人為本地解讀和體現宜居概念，將市民的感受和體驗以及市民的參與過程和參與渠道等，處處體現在制度安排中，而不是玩弄參與的概念，缺乏公眾參與的可操作性和可通達性。在單項城市基礎設施建設和市政工程中，鼓勵公眾參與的制度安排可以化解矛盾，收集意見，改善工程設計，尋找可替代方案，監督按照環境標準運作的實施過程。同時，鼓勵和支持公民和社區代表對違規的行為和造成環境和公共健康的問題，及時監督、及時報告、及時解決，預見城市環境的矛盾和沖突，變危機解決為危機預防，這樣才能防止社會撕裂的矛盾沖突此起彼伏地出現。

可喜的是，新一屆政府從頂層設計上，提出了生態文明的發展觀。生態文明的基礎是對生態永續性的關注，是對人居環境與人民幸福生活的關懷。因此，對生態文明制度建設的具體路徑來說：“一個能夠真實反映資源消耗和生態效益的經濟社會發展評價體系”一定是一個對公眾的在地宜居夢想有高度敏感性、鼓勵和幫助公民在自己的家鄉、自己的城市恢復和保護美麗自然的支持體系；“一個能夠真正體現生態文明要求的目標體系及考核辦法和獎懲機制”一定是一個建基于人民的宜居幸福生活、引導社會組織健康有序發展、充分發揮群眾參與社會管理、并參與考核和反饋的機制；“一個真正能加強環境監管，追究生態環境保護責任和環境破壞賠償責任的制度”一定是一個已經逆轉了守法成本高、犯法成本低的病態現實、并保護公民檢舉揭發環境破壞行為而不被打擊報復的制度；“一個提升全民環保意識和全民環保社會風氣的美麗中國時代”一定是一個能夠管理好環境沖突和矛盾、弘揚公民環境權益之正氣的公正時代。