關(guān)于完善水上消防執(zhí)法依據(jù)的幾點思考

□ 胡建生

《中華人民共和國消防法》（下稱《消防法》）明確消防工作由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、地方各級政府負責(zé)，除軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施、森林、草原的消防工作做特別規(guī)定外，國務(wù)院公安部門對全國消防工作實施監(jiān)督管理，縣以上各級公安機關(guān)對本行政區(qū)域消防工作實施監(jiān)督管理，本級公安機關(guān)消防機構(gòu)負責(zé)實施。比較《中華人民共和國消防條例》實施細則規(guī)定的“鐵路、交通、民航和林業(yè)公安機關(guān)設(shè)立的消防監(jiān)督機構(gòu)，分別負責(zé)鐵路站區(qū)和鐵路線的勘測設(shè)計、基建施工單位及列車，在我國沿海、內(nèi)河水域航行、停泊、作業(yè)的一切中外民用船舶和港口碼頭，飛機和機場以及林區(qū)的消防監(jiān)督工作”，在消防工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，在立法上有一定的進步，但在目前我國公安體制不斷強化行業(yè)公安管理的特殊背景下，筆者認為在鐵路、交通、民航等行業(yè)公安管轄范圍內(nèi)，《消防法》中還需要進一步調(diào)整和細化?，F(xiàn)結(jié)合自身工作實踐，試就港口、水上、船舶和水上設(shè)施的消防工作存在的問題談幾點粗淺看法：

水域消防管理存在的主要問題

一、消防責(zé)任主體的消防責(zé)任不明確?！断婪ā芬?guī)定了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門依法管理、單位全面負責(zé)、群眾積極參與”的工作原則，并同時明確規(guī)定實行消防安全責(zé)任制。要求各級政府、各部門、各單位在消防安全工作中，依法各負其責(zé)，也就是說政府對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作負有主體責(zé)任。近年港口下放后，地方政府本來依法應(yīng)負有責(zé)任，并對相應(yīng)轄區(qū)水域消防工作起領(lǐng)導(dǎo)作用，但目前卻由不隸屬地方政府的交通公安消防機構(gòu)管理，因此，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)作用不能充分體現(xiàn)，發(fā)生事故的責(zé)任追究也得不到落實。有的船舶或水上設(shè)施發(fā)生火災(zāi)事故后，地方消防部門認為屬于行業(yè)公安消防管轄，而交通公安消防則認為不在其所屬企業(yè)集團范圍內(nèi)，從而導(dǎo)致部分水上單位的消防工作缺少監(jiān)管，單位責(zé)任得不到落實，火災(zāi)責(zé)任得不到追究。另一極端卻是部分地方行使地方立法權(quán)，完全排除交通公安行業(yè)管理。這種規(guī)定雖然強化地方政府對消防工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，卻又削弱了交通公安消防機構(gòu)作為水運方面特有的監(jiān)管力量，也容易造成推諉扯皮或權(quán)限交叉，同時也不符合公安部《關(guān)于鐵路、交通、民航、林業(yè)公安消防機構(gòu)執(zhí)行消防法有關(guān)問題的通知》的精神。

二、水域消防管理缺乏具體可操作性規(guī)范?，F(xiàn)行《消防法》未就港口、水上、船舶和水上設(shè)施作具體的規(guī)定，針對港口水上管理的主要規(guī)定《港口消防監(jiān)督實施辦法》也明顯滯后（該規(guī)章是交通部1988年依原消防條例實施細則制訂），甚至與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突，這導(dǎo)致在適用范圍、管理權(quán)限和處罰幅度等方面存在許多問題。舉幾個例子：

（一）一些具有水上特點的需嚴(yán)加管理的情形監(jiān)管不到位。如水上加油站的管理，水上加油站按水上特點和需求主要是經(jīng)營柴油（大部分為高閃點），由于水上加油站的設(shè)立程序無明確須由公安消防部門審批，實踐中多由經(jīng)貿(mào)部門進行規(guī)劃確認并核發(fā)《成品油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書》，公安消防部門管控不到，經(jīng)營的貨物又不屬易燃易爆危險物品，消防部門也無法適用相關(guān)條文予以管理。但水上加油船和其它船舶在柴油的儲存經(jīng)營使用過程中，發(fā)生火災(zāi)事故的情況卻屢屢發(fā)生。

（二）船舶投入使用前監(jiān)管缺位。按《消防法》規(guī)定，建設(shè)工程的消防設(shè)計、施工必須符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，消防機構(gòu)負責(zé)對工程的消防設(shè)計審批、驗收或備案、備案抽查。船舶實際上就是一座水上的大型建筑物，大部分船舶結(jié)構(gòu)復(fù)雜，疏散通道狹窄曲折，運載貨物量大價高，燃油儲量大，可燃物質(zhì)多，熱傳導(dǎo)性能強。一些運載危險物品的船舶就如一個大型危險品倉庫，一些大型客輪就如一個大型人員密集場所。船舶的火災(zāi)危險性和撲救難度不言而喻，這些特性在船舶火災(zāi)的撲救當(dāng)中都已經(jīng)充分體現(xiàn)出來。但按有關(guān)規(guī)定，船舶從設(shè)計建造到下水運營，公安消防部門卻無法參與監(jiān)管。雖說這一過程也有船檢部門參與，但從實際的消防檢查情況看，存在的火災(zāi)隱患卻觸目驚心，僅就筆者所在轄區(qū)情況看，抽查的8艘水上柴油加油船全部無泡沫滅火系統(tǒng)，機艙也無惰性氣體密封系統(tǒng)，一旦在海上發(fā)生火災(zāi)，根本無法自救，后果不堪設(shè)想，但這些船舶相關(guān)證件卻一應(yīng)俱全，也可以說符合現(xiàn)有管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建設(shè)工程的消防設(shè)計審核、驗收或備案、備案抽查制度得不到落實?，F(xiàn)有港口水上消防管理絕大部分不納入地方辦公平臺，負責(zé)水域消防管理的交通公安系統(tǒng)自身又未能建立行業(yè)的辦公辦事系統(tǒng)，建設(shè)單位不知向哪一級哪一個消防機構(gòu)申報，導(dǎo)致許多工程項目的監(jiān)管混亂，而在交通公安部門申報備案的又無法與地方規(guī)劃建設(shè)、港口行政等部門快速對接，地方建設(shè)部門召開工程設(shè)計審查會不通知交通公安消防部門參加。一些港口或水上工程項目直接向地方消防部門申報并完成一整套監(jiān)管程序投入使用后，卻發(fā)現(xiàn)應(yīng)按公安部相關(guān)規(guī)定，交由交通公安消防機構(gòu)監(jiān)管，這就出現(xiàn)程序不合法，一旦發(fā)生問題更易造成推諉扯皮。

（四）消防安全重點單位向誰備案、如何備案。從目前港口發(fā)展形勢看，大量的大型機械和運輸船舶價格昂貴，發(fā)生火災(zāi)燃燒速度快，撲救難度大、火災(zāi)損失嚴(yán)重，但這些都未被納入到《機關(guān)團體企事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》明確的消防安全重點單位界定標(biāo)準(zhǔn)之中，相關(guān)水上和港口的消防管理法規(guī)也未作進進一步明確，港口消防部門僅能以“發(fā)生火災(zāi)可能造成重大財產(chǎn)損失”為標(biāo)準(zhǔn)確定重點單位，而一些港口消防部門則不將具有上述情形的單位列入消防安全重點單位。更主要的問題是，作為交通公安消防部門確定管轄范圍內(nèi)消防安全重點單位后，按《消防法》規(guī)定應(yīng)報本級行政區(qū)域人民政府備案，而現(xiàn)在履行行業(yè)消防管理的交通公安機關(guān)大部分執(zhí)行縣級公安機關(guān)管理權(quán)限，并且因行業(yè)特性這些公安機關(guān)消防部門管轄范圍又跨多個縣級行政區(qū)域，究竟向哪一級哪個政府備案實難確定，而地方政府對不隸屬其管理的交通公安機關(guān)報送的備案又如何依法備案呢？

三、執(zhí)法權(quán)限易形成交叉或推諉。再如船舶火災(zāi)撲救，在水域發(fā)生的船舶火災(zāi)很大一部分是途經(jīng)或拖帶至港口進行撲救的，按照《消防法》第四十五條規(guī)定，“公安機關(guān)消防機構(gòu)統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)現(xiàn)場撲救”。這里應(yīng)理解為到達現(xiàn)場的有管轄權(quán)的最高級別公安消防機構(gòu)負有統(tǒng)一組織和指揮權(quán)責(zé)，但根據(jù)交通部《港口消防監(jiān)督實施辦法》第三十四條第一款規(guī)定：“船舶、水上設(shè)施發(fā)生火災(zāi)時，由海上安全指揮部或海上安全監(jiān)督部門統(tǒng)一組織力量施救?；饒龅膿渚裙ぷ?，由港口公安消防機構(gòu)指揮”。在這里組織和指揮權(quán)是分離的，如何協(xié)調(diào)本來就有問題，況且海事部門、交通公安、地方政府消防部門又不互相隸屬。當(dāng)船舶、水上設(shè)施發(fā)生火災(zāi)時，由誰組織由誰指揮火災(zāi)撲救，實踐中經(jīng)常發(fā)生爭權(quán)或推諉的情況。特別是在撲救一些難度較大的船舶火災(zāi)，或船舶火災(zāi)得不到有效撲救，事后責(zé)任問題更是互相推托。另一方面，結(jié)合船舶火災(zāi)與陸地建筑物火災(zāi)的明顯不同特點，港口公安消防部門與地方公安消防部門在滅火戰(zhàn)術(shù)上更容易發(fā)生爭執(zhí)，在沒有快速明確指揮權(quán)的情況下，往往容易延遲決策，造成不必要的損失。

四、火災(zāi)統(tǒng)計不完整，影響研判。《消防法》第五十一條規(guī)定“公安消防機構(gòu)負責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因，統(tǒng)計火災(zāi)損失”，公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第五條第三款規(guī)定“鐵路、港航、民航、國有林區(qū)的森林公安機關(guān)消防機構(gòu)負責(zé)調(diào)查其消防監(jiān)督范圍內(nèi)發(fā)生的火災(zāi)”。這里的問題就在于“消防監(jiān)督范圍內(nèi)”，在當(dāng)前行業(yè)公安體制下，可以有擴大與縮小的理解。當(dāng)發(fā)生火災(zāi)后，黨政關(guān)系和人員工資全部依附于港口系統(tǒng)企業(yè)的交通港航公安機關(guān)，自然對此作縮小理解，規(guī)避監(jiān)管責(zé)任，即其日常監(jiān)管范圍僅限于其所屬企業(yè)內(nèi)部而不是“在我國沿海、內(nèi)河水域航行、停泊、作業(yè)的一切中外民用船舶和港口碼頭”。這就造成了部分港口單位和船舶火災(zāi)地方公安系統(tǒng)無報，交通公安系統(tǒng)不報的情況（在目前體制和相關(guān)規(guī)定下，港口公安機關(guān)不報也沒有違法）。這種情況的存在造成了水域火災(zāi)統(tǒng)計不完整，不及時，對整體水域火災(zāi)情況的總結(jié)、規(guī)律的摸索、有效防火措施的制定產(chǎn)生了嚴(yán)重負面影響。

完善水域消防管理的幾點建議

一、完善水上消防立法。應(yīng)以《消防法》為依據(jù)，結(jié)合港口和水上的實際情況，盡快修訂完善《港口消防監(jiān)督實施辦法》，剔除其中一些不符合實際的規(guī)定，并以之為基礎(chǔ)，建立一套可行的水上消防執(zhí)法規(guī)范體系。這一體系應(yīng)盡可能包括具有水域特色的和《消防法》規(guī)定不夠具體的一些事項。如水上加油站的管理，易燃易爆化學(xué)物品的裝卸作業(yè)監(jiān)護，船舶建造和裝飾的消防設(shè)計審核及驗收，漁業(yè)碼頭建設(shè)工程消防監(jiān)督管理等等。規(guī)范性文件可依立法權(quán)限主要以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，運用一些行政罰款手段加大對一些重難點問題的處罰力度，使一些對水上或船舶消防監(jiān)管難點的行政手段更具有可操作性，更具有約束力和執(zhí)行力。

二、配套制定相關(guān)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前情況下，可先以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形式試行，成熟的例子如《裝卸油品碼頭防火設(shè)計規(guī)范》（JTJ 237－99），筆者認為完全可按這一模式對一些重要事項制定相關(guān)防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如：“船舶裝飾材料防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”、“集裝箱堆場及危險品集裝箱堆場防火技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”、“大型裝卸機械消防器材配置標(biāo)準(zhǔn)”等等，以利于日常監(jiān)督執(zhí)法。

三、明確執(zhí)法權(quán)限。建議交通公安部門應(yīng)盡快協(xié)商公安部消防局，結(jié)合港口發(fā)展的實際，進一步明確事權(quán)和管理范圍，尤其是一些特殊港口區(qū)域更應(yīng)加以明確監(jiān)督管理職責(zé)，這些區(qū)域主要包括三方面，一是非港口公安機關(guān)所屬企業(yè)集團的港口區(qū)域，這些港區(qū)的企業(yè)認為港口公安機關(guān)屬企業(yè)性質(zhì)，不能對它們進行管理，有抵觸情緒，易造成工作的不落實；二是臨港工業(yè)區(qū)域，這些區(qū)域主要是配套港口作業(yè)形成的，有的租用港口用地，有的臨港建設(shè)，但大多不屬于港口集團管理，這些單位在消防管理上也存在與前述同樣觀點，形成管理上的難點；三是港區(qū)和碼頭使用功能發(fā)生改變的區(qū)域，隨著新港區(qū)的建設(shè)發(fā)展，很多老港區(qū)使用功能發(fā)生改變，有的發(fā)展房地產(chǎn)，有的發(fā)展商業(yè)娛樂，但大體都保留原有碼頭而改建成游艇碼頭，這一建設(shè)過程往往是港口邊搬遷邊改造，這就更需要及時明確消防監(jiān)督管理職責(zé)，避免職責(zé)交叉，產(chǎn)生推諉。

四、建立聯(lián)合救援機制。按照政府領(lǐng)導(dǎo)的原則，建立多層次的由各級政府牽頭，海事、救援、軍隊、港口行政、港口公安、地方公安、港口消拖輪經(jīng)營企業(yè)等參加的聯(lián)合滅火救援機制，制定滅火救援預(yù)案，整合水上力量，提升整體滅火救援能力。另一方面可由行使行政管理職能的港口行政管理部門向港口碼頭和船舶征收水上消防建設(shè)管理費，以建立合理的水上消防隊伍經(jīng)費保障機制，包括補貼參與海上救援的港口拖輪經(jīng)營企業(yè)，確保水上消防隊伍的可持續(xù)發(fā)展。