預(yù)付式消費卡整合協(xié)同監(jiān)管制度研究

王 偉，張 森，李 偉

（1.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134；2.蘇州大學(xué)商學(xué)院，江蘇蘇州215021）

發(fā)行預(yù)付式消費卡的意義：一是商家有力的促銷手段，可以幫助商家招來顧客和形成穩(wěn)定客源；二是可使商家在較短時間內(nèi)以較低成本籌集到所需資金；三是為商家偷逃國家稅款提供了機會；四是可以促使銀行和金融中介機構(gòu)從自身利益角度出發(fā)，參與預(yù)付式消費卡的發(fā)行。

在優(yōu)惠的條件刺激下，預(yù)付式消費卡使用備受消費者青睞的原因是消費者受到商家發(fā)行預(yù)付式消費卡所承諾的各種優(yōu)惠條件的吸引，傾向于使用預(yù)付式消費卡進行消費，《2010年中國超市顧客購物行為調(diào)查報告》中顯示，超過半數(shù)的消費者支持發(fā)行預(yù)付式消費卡，其中非常支持的占15.3%，希望優(yōu)惠購買的占40.3%。

但目前存在監(jiān)管制度漏洞的情況下，預(yù)付式消費卡發(fā)行與使用難以有效控制是由于我國目前還沒有出臺專門的法律法規(guī)以規(guī)制預(yù)付式消費卡的發(fā)行與使用，也沒有明確的部門對預(yù)付式消費卡的發(fā)行與使用進行監(jiān)管，存在多頭管理現(xiàn)象。對于預(yù)付式消費卡的監(jiān)管既無明確的監(jiān)管部門，也無明確的處罰依據(jù)，執(zhí)法的不確定性難以避免，且對預(yù)付式消費卡的監(jiān)管亦存在很大的隨意性。眾多商家便利用制度漏洞和監(jiān)管措施不力在監(jiān)管的“空白”地段和“空白”時間段不斷擴大預(yù)付式消費卡發(fā)行與使用范圍及規(guī)模。

認(rèn)識分歧下，預(yù)付式消費卡規(guī)制難以順利實施。盡管政府有關(guān)部門從法紀(jì)制度上對預(yù)付式消費卡問題做了明確規(guī)定，但理解上仍存在分歧。宣傳解釋不到位，特別是沒有一個具體可依的操作標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法部門難以把握。近年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和消費需求的改變，公眾要求擴大預(yù)付式消費卡范圍及作用的呼聲極高。而電子化的代幣工具是商業(yè)創(chuàng)新和金融創(chuàng)新結(jié)合的產(chǎn)物，適應(yīng)市場形勢發(fā)展的客觀要求；預(yù)付式消費卡與腐敗并不存在因果關(guān)系，只要制定并落實審定核準(zhǔn)制、限額發(fā)行制、實名登記購卡制、消費聯(lián)網(wǎng)制、第三方發(fā)行銀行監(jiān)管資金制等一系列制度，由此而產(chǎn)生的一系列問題都可以解決。

一、研究現(xiàn)狀

鄭祺（2005）預(yù)付卡是將用款金額事先存入卡片中，并在使用中逐筆消減金額，無獨立對應(yīng)戶的支付卡。它多用于小額交易，常見的記錄體有用磁條卡制成的磁條儲值卡和IC卡制成的電子錢包。葛玉玲（2010）消費卡是商家發(fā)行的或商家與中介、金融機構(gòu)聯(lián)合發(fā)行的、用于吸引消費者在其經(jīng)營場所進行購物或享受服務(wù)、為消費者提供消費便利和優(yōu)惠的卡制介質(zhì)。段寶玫（2009）預(yù)付卡是指在市場流通領(lǐng)域中，具有一定資質(zhì)的商業(yè)企業(yè)或第三方發(fā)售并由購卡人預(yù)先支付一定數(shù)額的款項，雙方按照約定方式，在指定范圍內(nèi)由持卡人分次享有商品或服務(wù)的一種消費憑證。中國商業(yè)聯(lián)合會（2010）預(yù)付費消費卡指由發(fā)行機構(gòu)發(fā)行、可在商業(yè)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域使用的債權(quán)憑證，具體表現(xiàn)為購物券或消費卡，體現(xiàn)了持卡（券）人作為消費者對發(fā)行機構(gòu)享有的債權(quán)。陳秀新、焦勇（2009）預(yù)付卡概念本身來判斷，將預(yù)付卡主要特征歸納為：（1）預(yù)付購物卡要求預(yù)先支付價款，具有先付性；（2）預(yù)付購物卡不記名、不掛失，具有無因性；（3）預(yù)付購物卡在特定范圍內(nèi)使用，具有有限性；（4）預(yù)付購物卡可用于小額現(xiàn)金支付，具有流通性。

目前，國內(nèi)對預(yù)付式消費卡的研究主要集中在法律規(guī)制，采用法律和行政手段維護消費者的合法權(quán)益，借鑒發(fā)達(dá)國家對預(yù)付式消費卡的監(jiān)管經(jīng)驗，完善銀行在保證預(yù)付資金的安全的作用。而本文主要就預(yù)付式消費卡在資金的管理使用中引入銀行的監(jiān)督與管理，利用銀行的優(yōu)勢來推動預(yù)付式消費卡的發(fā)展，引進第三方機構(gòu)對地方預(yù)付式消費卡進行統(tǒng)一整合、聯(lián)合發(fā)行、協(xié)同管理來進行對預(yù)付式消費卡的研究。

二、我國目前預(yù)付式消費卡市場存在的問題

（一）預(yù)付式消費卡國內(nèi)發(fā)行使用的常見問題

預(yù)付式消費卡的出現(xiàn)雖然符合市場經(jīng)濟發(fā)展過程中供需平衡的客觀規(guī)律，但是預(yù)付式消費卡在中國市場中的個別地方卻變成了市場經(jīng)濟條件下的“畸形兒”，它的存在對國家經(jīng)濟產(chǎn)生的消極影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.擾亂國家金融秩序，挑戰(zhàn)人民幣權(quán)威。預(yù)付式消費卡在一定時間和范圍內(nèi)可以充當(dāng)“準(zhǔn)貨幣”，它的發(fā)行和使用在一定程度上擾亂了了人民幣的正常發(fā)行與流通，可能會影響人民幣的權(quán)威和形象。此外，由于預(yù)付式消費卡先天存在灰色性，它的發(fā)售從未得到國家相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)的批準(zhǔn)，大量商業(yè)企業(yè)發(fā)放預(yù)付式消費卡所得現(xiàn)金收入不列入財務(wù)主賬，造成可觀數(shù)量的現(xiàn)金游離于國家對現(xiàn)金的監(jiān)管之外，影響中央銀行對貨幣供應(yīng)量M0的檢測質(zhì)量，對貨幣調(diào)控形成挑戰(zhàn)。

2.規(guī)避財務(wù)管理監(jiān)督，國家稅收難以及時歸庫。預(yù)付式消費卡的推廣，也已成為國家稅收流失的一條重要渠道。參與方之一是購買預(yù)付式消費卡的單位，因公款消費增加企業(yè)運營成本，減少企業(yè)賬面利潤，減少企業(yè)當(dāng)期應(yīng)當(dāng)向國家繳納的企業(yè)所得稅；參與方之二是發(fā)售預(yù)付式消費卡的單位，將發(fā)售預(yù)付式消費卡所得款項列入預(yù)收賬款，形成負(fù)債，從而可能引起發(fā)卡企業(yè)出現(xiàn)賬面虧損，使得當(dāng)期企業(yè)所得稅大為減少，延緩企業(yè)所得稅交付時間；參與方之三是持卡人，預(yù)付式消費卡是一種變相的個人收入，而在工資單上卻不會實際反映，有效逃避個人所得稅。綜上所述，預(yù)付式消費卡為購卡單位、發(fā)卡單位甚至個人等利益鏈提供了偷稅、漏稅和逃稅的利益鏈條。

3.容易引發(fā)不正當(dāng)競爭，破壞市場正常運行秩序。發(fā)行預(yù)付式消費卡從企業(yè)角度可在一定時間內(nèi)無償吸收和占用部分社會資金，數(shù)額巨大的其實就是變相的非法集資行為，違反了國家金融的相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。但是現(xiàn)在發(fā)卡方卻將發(fā)行預(yù)付式消費卡作為一種促銷的有力手段和“圈錢”的方式，甚至可以人為壟斷市場。擾亂了正常市場競爭秩序，使競爭失去了最重要的公平性。

4.引發(fā)腐敗問題，引起職業(yè)道德滑坡。由于預(yù)付式消費卡具有不記名、可轉(zhuǎn)讓的無因性，現(xiàn)已成為送禮的首選禮品。不少人認(rèn)為“送錢是行賄，送物太招搖，送卡更高雅”，特別是對拒絕收取現(xiàn)金賄賂的權(quán)力尋租人而言，預(yù)付式消費卡完全可以成為其與送卡人之間“禮尚往來”的正常往來。但是，收受預(yù)付式消費卡與收受現(xiàn)金在性質(zhì)上是一致的。

（二）我國對預(yù)付式消費卡監(jiān)管的常見問題

1.對預(yù)付式消費卡的性質(zhì)認(rèn)識依然存在誤區(qū)。代幣票券威脅人民幣作為法定貨幣的地位，影響國家金融安全，我國法律予以明確的禁止，但對預(yù)付式消費卡的性質(zhì)定義卻長期存在較大爭議，沒有形成比較統(tǒng)一的意見。事實上，預(yù)付式消費卡的主要作用是商業(yè)促銷和小額支付，對人民幣的法定地位并無影響，從長期看有利于促進支付手段的創(chuàng)新發(fā)展。國家嚴(yán)格控制預(yù)付式消費卡的主要原因在于防止預(yù)付式消費卡引起腐敗，但我們必須清楚：預(yù)付式消費卡只是被用于腐敗行為，但不是導(dǎo)致腐敗問題的根源。

2.監(jiān)管主體混亂。如果把預(yù)付式消費卡作為代幣票券來看待，其市場監(jiān)管的部門應(yīng)是各級人民銀行，但發(fā)售預(yù)付式消費卡的企業(yè)大多數(shù)處于商貿(mào)流通領(lǐng)域，應(yīng)該由工商部門監(jiān)管，而預(yù)付式消費卡糾紛常常損害消費者權(quán)益，又屬于司法的范疇。歷次清查預(yù)付式消費卡實踐中，均由各級政府牽頭，發(fā)改委、商務(wù)、工商、稅務(wù)、公安、中央銀行和銀監(jiān)等諸多部門聯(lián)合執(zhí)法、多頭執(zhí)法，執(zhí)法主體不明晰造成了市場監(jiān)管秩序混亂，實際是監(jiān)管無效。

3.監(jiān)管依據(jù)和執(zhí)法依據(jù)不清。在管理預(yù)付式消費卡的文件中，常見各部門依照“有關(guān)規(guī)定”進行管理，但“有關(guān)規(guī)定”是什么規(guī)定沒有明確，在查閱了工商、司法等部門的相關(guān)法律法規(guī)后，沒有發(fā)現(xiàn)對應(yīng)的管理依據(jù)和法定手段，這意味著工商、稅務(wù)等部門在管理的具體過程中，沒有規(guī)則指導(dǎo)，管理流于形式。

三、國外發(fā)達(dá)國家對預(yù)付式消費卡的監(jiān)管策略及對比

（一）歐盟地區(qū)對預(yù)付式消費卡業(yè)務(wù)的相關(guān)監(jiān)管策略

歐盟委員會于2000年頒布的《關(guān)于對信貸機構(gòu)經(jīng)營監(jiān)管規(guī)則的修訂意見》和《關(guān)于對電子貨幣經(jīng)營機構(gòu)的審慎監(jiān)管規(guī)則》，確立了歐盟成員國對電子形式貨幣實施監(jiān)管的指導(dǎo)意見，確定了所有電子貨幣發(fā)行機構(gòu)的法律地位，是歐盟成員國擬定適合國情的相關(guān)監(jiān)管法規(guī)的重要基礎(chǔ)。主要成員國制定的管理條例主要包括以下幾點：（1）確立了具有電子貨幣發(fā)行權(quán)的機構(gòu)法律地位，納入金融類機構(gòu)的范疇，明確規(guī)定電子貨幣發(fā)行機構(gòu)是以電子貨幣形式發(fā)行支付工具的金融企業(yè)；（2）明確發(fā)行電子貨幣的機構(gòu)是國家特許專營機構(gòu)，必須經(jīng)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)才能發(fā)行。電子貨幣發(fā)行機構(gòu)的經(jīng)營范圍局限于電子貨幣發(fā)行和運營維護管理。一旦發(fā)行機構(gòu)收取物理貨幣和支付電子貨幣的行為不在同一時間發(fā)生，則可能會被視為吸收存款，依法予以警告取締。電子貨幣發(fā)行機構(gòu)嚴(yán)禁開展信貸業(yè)務(wù)。未經(jīng)主管部門許可非金融機構(gòu)和個人不容許擅自經(jīng)營電子貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)。（3）建立電子貨幣發(fā)行機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則。首先是按規(guī)定的準(zhǔn)入條件和流程申請電子貨幣發(fā)行機構(gòu)拍照；其次是發(fā)行的電子貨幣必須保證具有物理可贖回性，在電子貨幣的有效期內(nèi)，如果用戶要求，發(fā)行機構(gòu)必須以面值退還等額物理貨幣，并不得收取任何費用；再次是發(fā)行機構(gòu)必須遵循謹(jǐn)慎原則，其自有資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債率、發(fā)行金額應(yīng)滿足法律要求；最后是發(fā)卡機構(gòu)必須具備健全的公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制，能夠有效應(yīng)對重要潛在風(fēng)險。（4）容許成員國監(jiān)管當(dāng)局可以對以下類型的機構(gòu)適當(dāng)放寬發(fā)行準(zhǔn)入要求，主要包括：機構(gòu)與發(fā)行電子貨幣相關(guān)的總負(fù)債不超過600萬歐元的；機構(gòu)發(fā)行的電子貨幣僅用于內(nèi)部結(jié)算的；機構(gòu)發(fā)行的電子貨幣僅用于有限數(shù)量用戶的。

（二）發(fā)達(dá)國家預(yù)付式消費卡監(jiān)管策略對比

由于各國對預(yù)付式消費卡的監(jiān)管不甚相同，對發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的監(jiān)管策略進行對比有利于發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前預(yù)付式消費卡監(jiān)管漏洞，為我國未來的預(yù)付式消費卡監(jiān)管策略提供可以借鑒的監(jiān)管措施，全方位對持卡人利益進行保護，為我國預(yù)付式消費卡行業(yè)的健康發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

四、推動預(yù)付式消費卡進行有效監(jiān)管和發(fā)展的建議

（一）在預(yù)付式消費卡發(fā)行階段，完善信息驗證和個人征信

發(fā)行監(jiān)管是對預(yù)付式消費卡進行有效管理的重要環(huán)節(jié)。必須明確發(fā)卡主體的范圍、資質(zhì)、條件、發(fā)行方式和程序等。考慮到當(dāng)前預(yù)付式消費卡在我國發(fā)展的情況，可規(guī)定發(fā)行主體分為經(jīng)營者發(fā)行和委托第三方（商業(yè)銀行、中介機構(gòu)）發(fā)行兩種情況，并對發(fā)卡人的主體資質(zhì)（應(yīng)具有法人資格）、資本金要求、使用范圍、發(fā)卡總額、單張面值限額進行規(guī)定審查。

探索把預(yù)付式消費卡在未來一定流通范圍內(nèi)上升到信用卡使用的方式，使預(yù)付式消費卡實名制名歸實至，在發(fā)展中逐漸完善個人信用記錄，從發(fā)卡源頭上完善監(jiān)管。

（二）適度放寬發(fā)卡主體的審查條件，推動發(fā)卡主體多元化和平等的市場準(zhǔn)入機制

預(yù)付式消費卡產(chǎn)生風(fēng)險的重要原因之一在于缺乏對企業(yè)售卡資金流動和使用進行有效監(jiān)管，如果發(fā)卡企業(yè)資金出借或周轉(zhuǎn)不足，必然引起發(fā)卡企業(yè)資金鏈的中斷，使供貨商和持卡人權(quán)益被傷害。鑒于此，應(yīng)強調(diào)對售卡資金的監(jiān)管，監(jiān)控售卡資金的用途、流向和風(fēng)險，保證發(fā)卡企業(yè)必要的儲備金，為支付供貨商貨款和維護持卡人權(quán)益提供保證。在制度上明確規(guī)定企業(yè)發(fā)卡的額度比例、擔(dān)保方式、資金流向、權(quán)益歸屬、償付程序等，在源頭上保證預(yù)付式消費卡的健康發(fā)展。

表1 發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的預(yù)付式消費卡監(jiān)管策略對比

（三）預(yù)付資金必須存放于銀行進行資金托管

資金托管不但能夠保障預(yù)付資金以支付保證金的方式存放并不被非法動用，確保發(fā)卡方支付行為符合商業(yè)企業(yè)的相關(guān)法律，阻止預(yù)付資金濫用行為；而且能夠促進商業(yè)企業(yè)使用銀行支付結(jié)算系統(tǒng)的規(guī)模效應(yīng)，降低支付交易成本，提高資金流轉(zhuǎn)效率。資金托管更可以充分利用銀行作為專營資金機構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢和相關(guān)資源，使預(yù)付資金在短時間內(nèi)從事低風(fēng)險或者無風(fēng)險投資（如購買國債），在降低預(yù)付式消費卡業(yè)務(wù)運營成本的同時合理合法獲取收益。

（四）預(yù)付式消費卡發(fā)展必須以保護消費者利益為基石

在保護消費者權(quán)益上，應(yīng)積極參照美國的管理經(jīng)驗：美國各州規(guī)范預(yù)付式消費卡業(yè)務(wù)的重要法律是《資金劃撥法》，用于規(guī)范為消費者提供電子貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)的非銀行機構(gòu)。從我國國情出發(fā)，可以為商業(yè)流通企業(yè)收取的消費者資金設(shè)置一個50%以上的比例，這部分未使用余額必須托管于指定的金融機構(gòu)，投資于流動性強風(fēng)險低的領(lǐng)域，將資金納入金融監(jiān)管渠道。探索發(fā)卡人就未托管的未使用預(yù)付式消費卡余額強制購買保險的途徑，在商家持續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生困難時，托管資金和保險賠償不作為破產(chǎn)財產(chǎn)參加債權(quán)分配，而是作為消費者預(yù)付式消費卡的擔(dān)保，優(yōu)先補償購買預(yù)付式消費卡的消費者。

（五）促使銀行與企業(yè)平等合作，協(xié)同促進預(yù)付式消費卡業(yè)務(wù)多樣化發(fā)展

探索銀行代理發(fā)行預(yù)付式消費卡的途徑，這樣不但使銀行作為預(yù)付式消費卡發(fā)行主體，可以為消費者獲得多用途不受限制的預(yù)付式消費卡服務(wù)，以特殊貸記卡的形式降低持卡人可能損失的金額上限，而且規(guī)模化優(yōu)勢將促進中小企業(yè)的發(fā)展。規(guī)模特別小，業(yè)務(wù)系統(tǒng)難以支持發(fā)行預(yù)付式消費卡的商業(yè)企業(yè)可以委托專門從事預(yù)付式消費卡交易平臺的中介公司，負(fù)責(zé)預(yù)付式消費卡的制卡、交易認(rèn)證、實時監(jiān)控、余額查詢等工作，中介公司并不參與商業(yè)企業(yè)與持卡人的交易過程，主要提供技術(shù)服務(wù)和擴大預(yù)付式消費卡的使用范圍。

（六）在市場中推廣第三方發(fā)卡模式，擴大預(yù)付式消費卡影響范圍

由專業(yè)發(fā)卡公司來經(jīng)營預(yù)付式消費卡業(yè)務(wù)。建立以專業(yè)發(fā)卡公司為主要發(fā)卡機構(gòu)的預(yù)付式消費卡市場，并且將專業(yè)發(fā)卡公司作為金融機構(gòu)進行監(jiān)管，規(guī)定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。目前市場上已存在這類的專業(yè)公司，但數(shù)量依然較少，規(guī)模有限，僅在大城市開辦業(yè)務(wù)。現(xiàn)在這類公司還尚未納入金融機構(gòu)類監(jiān)管。

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