對(duì)構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的探析：以廣西“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)為例

●朱翠林

財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)是目前各級(jí)財(cái)政部門關(guān)注的熱點(diǎn)，而構(gòu)建一套科學(xué)合理、行之有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更是績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的關(guān)鍵。本文在闡述財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建基本思路的基礎(chǔ)上，以廣西“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建為例進(jìn)行分析，以驗(yàn)證財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本思路

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。

經(jīng)濟(jì)性 （economy）、 效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）（3E）原則，是國(guó)際上公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)普遍認(rèn)同的基本準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)性是指以最低費(fèi)用取得一定的資源。效率性是指以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或以一定的投入取得最大的產(chǎn)出。有效性是指多大程度上達(dá)到目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果。在我國(guó)，建立財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)借鑒這一國(guó)際慣例。

當(dāng)然，3E原則只是提供了指導(dǎo)性的評(píng)價(jià)理論基礎(chǔ)，要將評(píng)估內(nèi)容定量地表達(dá)出來，還要依靠具體的指標(biāo)體系。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則。

按照“投入——過程——產(chǎn)出”原理，財(cái)政專項(xiàng)資金一般要經(jīng)歷投入環(huán)節(jié)、過程環(huán)節(jié)以及產(chǎn)出環(huán)節(jié) （既包括直接的產(chǎn)出，也包括直接產(chǎn)出導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)影響）。因此，財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)大體包括投入類、過程類、產(chǎn)出及效益類三大類指標(biāo)。

二、廣西“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建實(shí)例

（一）廣西“特崗計(jì)劃”項(xiàng)目的基本情況

自2006年起，教育部、財(cái)政部、原人事部、中央編辦聯(lián)合啟動(dòng)實(shí)施了“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱“特崗計(jì)劃”），公開招聘高校畢業(yè)生到“兩基”攻堅(jiān)縣（2009年擴(kuò)大到中西部國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣）農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校任教。“特崗計(jì)劃”所需資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)，中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，用于特設(shè)崗位教師的工資性支出。截至2012年，全國(guó)已有22個(gè)省（市）招聘了超過12萬名的特崗教師，分布在900多個(gè)縣的8000多所農(nóng)村學(xué)校，“特崗計(jì)劃”取得了明顯的成效。但是，“特崗計(jì)劃”實(shí)施成效的評(píng)價(jià)更多地采用定性分析方法。以下將以廣西為例，通過構(gòu)建“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為考核評(píng)價(jià)“特崗計(jì)劃”的實(shí)施成效提供新思路。

（二）廣西“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

1、評(píng)價(jià)的基本目標(biāo)。“特崗計(jì)劃”旨在通過公開招聘高校畢業(yè)生到設(shè)崗縣（市、區(qū)）義務(wù)教育階段學(xué)校任教，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生從事農(nóng)村教育工作，逐步解決農(nóng)村學(xué)校教師總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問題，提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。據(jù)此，“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的基本目標(biāo)應(yīng)主要定位為三個(gè)方面：一是逐步解決農(nóng)村學(xué)校教師總量不足的問題；二是提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)（包括改善教師年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)）；三是緩解高校畢業(yè)生的就業(yè)壓力。以此為據(jù)，便可設(shè)計(jì)具體的指標(biāo)來評(píng)價(jià) “特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)支出的績(jī)效。

2、評(píng)價(jià)的路徑。按照“投入——過程——產(chǎn)出”原理，“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)大體包括投入類（項(xiàng)目資金投入）、過程類 （項(xiàng)目資金使用及監(jiān)管）、產(chǎn)出及效益類三大類指標(biāo)。此外，考慮到項(xiàng)目本身的組織實(shí)施情況，也是決定“特崗計(jì)劃”績(jī)效的重要因素。據(jù)此，本文主要選取項(xiàng)目資金投入、項(xiàng)目資金使用及監(jiān)管、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目產(chǎn)出及效益四類指標(biāo)，從事前、事中和事后考核“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效。評(píng)價(jià)路徑模型如圖1。

圖1 “特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效的評(píng)價(jià)路徑模型

3、評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定原則。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定原則是構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指導(dǎo)思想。以《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285號(hào)）為依據(jù)，并結(jié)合“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金的特點(diǎn)，“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

第一，相關(guān)性原則。即應(yīng)當(dāng)與績(jī)效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。如“特崗計(jì)劃”的招聘任務(wù)完成率就可以反映出農(nóng)村師資的彌補(bǔ)情況。

第二，重要性原則。即應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具評(píng)價(jià)對(duì)象代表性、最能反映評(píng)價(jià)要求的核心指標(biāo)。如在評(píng)價(jià)農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)時(shí)，可優(yōu)先選擇教師年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)來進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第三，系統(tǒng)性原則。即應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，系統(tǒng)反映財(cái)政支出所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。如項(xiàng)目資金管理以及項(xiàng)目組織實(shí)施等管理性質(zhì)的指標(biāo)一般以定性指標(biāo)為主；又如考慮到“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金的社會(huì)效益不易量化，可選擇服務(wù)對(duì)象的滿意度這一定性指標(biāo)。

第四，經(jīng)濟(jì)性原則。即應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡(jiǎn)便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，符合成本效益原則。如特崗教師的到位率、留任率等都是比較易得的數(shù)據(jù)。

4、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是否合理，是能否準(zhǔn)確進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。根據(jù)上述評(píng)價(jià)模型，本文以項(xiàng)目資金投入、項(xiàng)目資金使用及監(jiān)管、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目產(chǎn)出及效益四個(gè)方面為一級(jí)指標(biāo)，采用分層設(shè)置附屬指標(biāo)的方法，對(duì)“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金的投入到產(chǎn)出全過程進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)：

第一，項(xiàng)目資金投入指標(biāo)。包括資金到位情況和資金到位時(shí)效。資金到位情況以資金到位率來反映。資金到位時(shí)效以資金到位及時(shí)率來體現(xiàn)。由于“特崗計(jì)劃”財(cái)政資金包括中央（如3年期的工資）、省（如地方特崗經(jīng)費(fèi)、崗前培訓(xùn)費(fèi)等）、設(shè)崗縣（如3年期的津補(bǔ)貼、“五險(xiǎn)一金”；3年后的工資、津補(bǔ)貼、“五險(xiǎn)一金”等）的投入，因此，資金到位率以及資金到位及時(shí)率都要分別反映中央、省、設(shè)崗縣的情況。

第二，項(xiàng)目資金使用及監(jiān)管指標(biāo)。包括資金的使用和財(cái)務(wù)管理。資金的使用主要考核實(shí)際支出與預(yù)算的相符性以及支出的合規(guī)性。實(shí)際支出與預(yù)算的相符性主要考核項(xiàng)目實(shí)際支出是否符合預(yù)算所規(guī)定的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用途。支出的合規(guī)性主要考核項(xiàng)目實(shí)際支出是否符合特崗專項(xiàng)資金的相關(guān)管理辦法，如：是否有虛列項(xiàng)目支出的情況；是否存在截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金情況；是否存在超標(biāo)準(zhǔn)開支情況等。財(cái)務(wù)管理主要考核財(cái)務(wù)管理制度的健全性及有效性。即是否有相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度以及是否真正執(zhí)行到位等。

第三，項(xiàng)目的組織實(shí)施指標(biāo)。項(xiàng)目的組織實(shí)施包括制度保障和機(jī)構(gòu)人員保障等，內(nèi)容較多，涉及面也較廣。根據(jù)重要性的原則，本文選取了招聘管理、崗前培訓(xùn)管理、聘期日常管理三個(gè)重要的實(shí)施環(huán)節(jié)，從管理制度的健全性以及管理方法的有效性進(jìn)行評(píng)估。

第四，項(xiàng)目產(chǎn)出及效益指標(biāo)。項(xiàng)目的產(chǎn)出及效益指標(biāo)應(yīng)圍繞“特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的基本目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，主要包括農(nóng)村師資彌補(bǔ)情況、農(nóng)村師資隊(duì)伍素質(zhì)的改善情況、高校畢業(yè)生就業(yè)壓力的緩解情況。此外，考慮到特崗教師中央財(cái)政專項(xiàng)具有一定的輻射作用，如地方特崗計(jì)劃的實(shí)施、公開招聘方式在縣級(jí)的推行等。還考慮到特崗教師對(duì)學(xué)校的示范影響等，本文還設(shè)計(jì)了“示范和輻射作用”作為可持續(xù)影響指標(biāo)。

通過上面的層層分解，本指標(biāo)體系表現(xiàn)為一個(gè)包含4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、12個(gè)二級(jí)指標(biāo)和28個(gè)三級(jí)指標(biāo)的多層次階梯結(jié)構(gòu)。（詳見表1）

5、評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的賦值。目前，層次分析法（AHP法）由于兼容定性分析與定量分析，已成為我國(guó)學(xué)者進(jìn)行多目標(biāo)決策分析的主動(dòng)權(quán)重賦值方法，本文也以此為基本方法。指標(biāo)權(quán)重是指在一個(gè)指標(biāo)集合體中各個(gè)指標(biāo)所占的比重。為便于評(píng)價(jià)計(jì)分，一個(gè)指標(biāo)體系的總權(quán)數(shù)通常為100，其中每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)在整個(gè)體系中的重要程度，運(yùn)用規(guī)定的方法在總范圍內(nèi)分配。為了簡(jiǎn)化權(quán)重賦值的計(jì)算過程，本文以 《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285 號(hào)中）中附 4-3 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)打分表為參考，對(duì)設(shè)計(jì)的指標(biāo)進(jìn)行打分，實(shí)行滿分制，以滿足實(shí)際需要。根據(jù) （財(cái)預(yù)【2011】285號(hào)中）中附4-3，項(xiàng)目決策、管理指標(biāo)占45%，項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)占55%，因此本文一級(jí)指標(biāo)中項(xiàng)目產(chǎn)出及效益指標(biāo)也占55%，其他指標(biāo)占45%。在其他指標(biāo)中，考慮到項(xiàng)目資金使用及監(jiān)管指標(biāo)對(duì)特崗資金績(jī)效的影響程度更大，所以該指標(biāo)占全部一級(jí)指標(biāo)的20%；項(xiàng)目資金投入指標(biāo)占10%，項(xiàng)目組織實(shí)施指標(biāo)占15%。二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)的賦值方法也以此類推。（詳見表1）

表1 “特崗計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

6、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及方法。績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)工作的基本準(zhǔn)繩和標(biāo)尺。績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)。定量指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)取值基礎(chǔ)不同，分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)四種類型，如資金到位率、招聘任務(wù)完成率、特崗教師到位率，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，一般要求100%到位（或完成），所以到位（或完成）率為100%才能為滿分；師生比可以以省（自治區(qū)）級(jí)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿；年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、多媒體應(yīng)用率等可以以省（自治區(qū)）的平均水平為標(biāo)準(zhǔn)等。定性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)則可以采取專家打分法或調(diào)查問卷評(píng)分法。如支出的相符性以及合規(guī)性、財(cái)務(wù)管理制度的健全以及有效性、招聘管理制度以及崗前培訓(xùn)制度的健全性、聘期日常管理制度的健全及有效性等可以采取專家打分法；招聘管理方法的公正性、崗前培訓(xùn)方法的有效性等可以采取專家打分與調(diào)查問卷相結(jié)合；服務(wù)對(duì)象的滿意度可以采用調(diào)查問卷評(píng)分法等。