我國國立科研機構預算監管政策研究：基于公共財政視角

● 陳之院 楊 璇 朱 珠

習近平總書記2013年7月17日在中國科學院考察時強調，要深化科技體制改革，增強科技創新活力，真正把創新驅動發展戰略落到實處。要堅決掃除影響科技創新能力提高的體制障礙，有力打通科技和經濟轉移轉化的通道，優化科技政策供給，完善科技評價體系。要最大限度地調動科技人才創新積極性，尊重科技人才創新自主權，大力營造勇于創新、鼓勵成功、寬容失敗的社會氛圍。本文基于公共財政視角，對我國國立科研機構預算監管進行政策研究，分析了公共財政的內涵與理念，明確了我國國立科研機構的特殊性及其對科研機構預算管理的要求，并指出了目前我國國立科研機構預算管理中存在的問題，提出了完善科研機構預算監管政策的建議。

一、公共財政的內涵與理念

公共財政是指政府集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。公共財政較之政府財政的表述，更為科學全面，體現了社會公眾利益訴求至上的原則。公共財政應遵循以下理念：一是彌補市場缺陷的理念，二是為市場提供公共產品的理念，三是依照公意民主決策的理念，四是依法規范理財的理念，五是接受公眾監督的理念。

二、我國國立科研機構的特殊性及其對預算管理的要求

我國的國立科研機構是由國家投資設立、國家財政提供穩定預算支持、不以獲取利潤為目的、專門從事科學技術研究與開發的法人事業單位，包括中國科學院、中國社會科學院、農業科學院、醫學科學院、林業科學院、地質科學院、水產科學院等單位。國立科研單位執行事業單位會計制度，按照《預算法》納入部門預算。

（一）國立科研機構在公共財政中的特殊地位

近年來，我國不斷提升科研在國家戰略中的地位，逐步提高科學技術經費投入的總體水平，國立科研機構的經費總量也已經大幅上升，在國家財政支出中所占比重也越來越大，在這些經費總量中，直接和間接來自政府財政的經費比例很高。

（二）國立科研機構科研活動的特征對預算管理的要求

科研活動最本質的特征是創造性。首先，科研任務是探索未知，擴大認識，發現新規律，創造新成果。其次，科研方法需要革新突破。再次，科研過程是極艱巨的創新，需要攻堅克難。科研的“不確定性”特性決定了科研人員應有較大的經費調控度，松緊適度的預算管理更能有效促進其活動。這就要求科研機構預算管理必須符合科研活動的特點，不能簡單套用企業、行政部門預算的管理方法，也不是管得越細越好。

（三）國立科研機構科學家群體的職業特性對預算管理政策提出了科學要求

科學家一般都有很強的自信心，具有公正意識和理性懷疑態度，并崇尚爭論與激勵。不科學的管理辦法很難得到他們的認可，從博弈角度看，可能引發非合作博弈，對雙方都不利。這就要求科研機構的預算管理必須考慮科研人員的特點，要基于界限明確、寬嚴有度、透明對等的管理理念進行預算管理。

三、目前我國國立科研機構預算管理中存在的問題

科學的預算制度是公共資源配置的基本制度載體與運行平臺，強化預算管理可以規范經費的分配和使用，提高資金效益，防范分配環節的“尋租”行為與使用環節的“逆向選擇”和道德風險。要通過“陽光財政”提升我國國立科研機構預算管理的公開性和透明度，營造全社會都關心科研經費使用績效的氛圍。

第一，在預算編制基礎上，存在預算編制沒有標準定額、彈性大的問題，而政府部門對預算編制精細化的要求卻越來較高。在目前，缺乏完整、科學的支出定額體系的基礎標準，還無法放棄傳統的“基數加增長”或“按比例分配細化”的預算編制方式的情形下，預算編制還只是爭取經費的手段，還沒有成為履行職責和使命、配置資源、落實條件的工具。同時，科研項目預算要求按“數量*單價”的模式測算幾乎所有的明細費用，科研人員對于如何編制預算缺乏必要的信息，只好拼湊數字。過高的預算編制要求和缺乏基本的定額基礎并存，使得預算從源頭上就降低了其管理意義，弱化了其正常功能。

第二，在預算管理制度上，存在制度設計不科學導致預算執行不暢的問題。首先，預算撥款進度不及時影響預算執行，從項目立項通過到經費下撥到賬周期較長。其次，預算編制和會計核算費用名目不協調，前者用項目主管部門的預算科目，后者用財政部門的核算科目，導致科研財務兩套賬，不利于預算執行的協調配合。再次，預算執行發生變化需要調整時，沒有明確的調整渠道和程序，也弱化了預算監管的意義。

第三，在預算執行結余資金管理上，存在政策不合理導致資金流失的問題。目前政策規定項目結余資金按原渠道收回國庫，導致突擊花錢，降低資金效益，出現虛報決算的問題，乃至誘發違法行為。對于認真節約資金的研究人員和單位沒有必要的激勵措施，沒有把科研人員和科研單位作為一個利益主體。

第四，在預算執行檢查上，存在主管部門多頭檢查，標準不一，隨意性大，有時甚至存在相互沖突、“外行聽不懂，內行聽不明”的問題。科研單位和科研人員左右為難，無所適從，往往落實一個檢查部門的整改意見又會引發后續其他的違規問題，難以從根本上做好預算執行和考評工作。

第五，在對預算編制主體——國立研究機構的法律地位上，存在身份定位的制度“真空”、其獨立的法人財產權沒有依法明確的問題。比如，現行制度規定事業單位資產處置收入上繳國庫，既無法理依據，也不科學。從產權角度看，國立科研機構雖然是國立，歸全民所有，但并不排斥其在運行期作為獨立的經濟主體和法律主體，在政府沒有真正全額按預算保障其經費需要的情況下，其資產處置收入全額上交，容易挫傷其促進國有資產保值增值的積極性和成就感，也不利于單位的發展壯大，此舉可謂“得不償失”。

四、完善我國國立科研機構預算監管政策的建議

首先，出臺統一的國家科研經費管理辦法，打破部門界限、行業門檻和地區壁壘，在制度層面構建符合公共財政理念的博弈平臺，認同各方主體的平等性，規范自由裁量權。政策彈性要向科研基層傾斜，以提高其主動積極應對復雜變化的能力和意愿，讓科研人員有更多的時間研究創新，而不是研究預算；要提高間接費比例以增強單位對科研人員、科研條件保障的資金供應能力，改變科研項目結余資金簡單上交的規定為按比例上交或留歸單位統籌，在國家尚無力充分保障科研人員經費需求的情況下，以保護科研人員和單位節約節省的好習慣，多方共享結余，避免“突擊花錢”，甚至誘發財經違法犯罪行為的發生，促進科學事業長期穩定可持續。

其次，基于科研活動和科研管理的特殊性，簡化科研項目預算科目，便于科研人員理解和執行，同時還要考慮同會計核算科目的協同，防止出現科研、財務不協同，不利于預算編制、執行及檢查。在經費管理政策上，還要基于我國國情和實事求是的原則，適度調整或放松部分費用標準 （如勞務、出國、接待、通訊等客觀上不可回避的費用）。現行規定上列費用不允許發生或者標準極低，根本無法滿足科研活動的正當需求，誘發經費使用“改頭換面”，乃至弄虛作假，在制度的供給上存在“劣幣驅逐良幣”等非常狀況，不符合公共財政要求，應予治理完善。

最后，依法明確國立科研機構的法律主體地位，繼續加大國家對科研的投入，提高研究經費和薪酬保障水平，同時完善薪酬制度，對全國的國立科研單位總體上實行同崗同酬，限制兼職兼薪，穩定隊伍，促進產出。通過公共財政的支持、引導、監管，形成“一心一意干事業，全心全意謀創新”的國立科研機構文化氛圍，帶動全社會構建誠信、敬業、公平的先進文化。同時，從公共財政角度看，行政、事業和企業職能是不相容的，一個單位或相關個人同時具備上述不相容職能或職務時，會影響效能，最終影響財政資金使用績效。應結合事業單位分類改革，明確國立科研單位不得兼具行政或者企業職能，同時在當今社會生活中，在個人以個體和團體成員兩種方式活動是難以避免的情況下，有必要明確國立科研機構人員不得自行在其他單位兼職兼薪。