應急財政資金監督芻議

● 馮俏彬

近年來，我國各類突發事件呈不斷增長之勢。就在今年上半年，我國已連發多起重大自然災害與事故災難。2013年3月，上海、安徽等地相繼發生H7N9型禽流感；4月20日，四川蘆山發生7.0級強烈地震；6月更是多事之秋，幾天之內連發數起重大突發事件，其中吉林寶源豐禽業公司發生的火災造成120人死亡、新疆鄯善發生暴力恐怖事件造成包括9名警察和安全人員在內共27人死亡；進入7月以來，全國暴雨傾盆，多個城市發生內澇，四川地震災區遭遇嚴重的洪水、泥石流災難，僅在都江堰發生的滑坡就已導致43人遇難、118人失蹤和失聯。就在寫這篇文章之時，臺風蘇力正強勁登陸，福建等地數萬民眾被迫撤離……

與突發事件頻繁發生相伴隨的是，近年來我國財政應急支出數額越來越大，相關財政應急機制正逐漸建立健全。早在2005年，財政部頒發了《財政應急保障預案》，對緊急狀態中財政資金的申請、撥付、使用、審計以及相關的財政、稅收支持政策進行了規定。此后，全國各省、市、縣、區財政都相繼編發了本級的財政應急預案，從而形成了“縱向到底、橫向到邊”的應急財政反應機制。在此后歷次的突發事件處置中，財政部門均及時啟動應急反應機制，保證了“不因資金問題影響救災”，有力、有效、有序地支持了突發事件的順利處置。

一、目前我國應急財政監督存在的主要問題

在歷次應急處置與災后重建中，各級財政監督部門都在災后第一時間深入到災區，一方面了解、核實災情、確定資金需求、協調資金調撥和救災款物發放，另一方面積極查處、糾正應急資金使用中的各類違規違紀現象等，為保證應急財政資金的安全、有效做出了積極的貢獻。

綜觀歷次財政監督部門對應急資金的檢查與處理情況，我們發現，現行財政監督的理念、技術方法、作用環節等還不完全適應應急資金監管的特殊需要，在一定程度上制約了監督作用的充分發揮，同時也不利于加強應急管理的客觀需要。主要表現在以下幾個方面：

（一）以合規性為主的監督與以相機決策為主的應急資金之間天然不協調

總體而言，我國現行財政監督還是一種以合規性為主的監督，其基本特點可以概括為“有標準、有事實、有糾偏”。其中，標準即相關管理制度是合規性監督的靈魂和工作指南，實施合規性監督首先必須要有“規”，整個監督過程就是尋找實際執行與“規”之間的不相符合之處，所以，標準在現行財政監督中的作用無論怎么強調都不過分。

但是，突發事件最大的特點就是對常態的打破、對常規的撕裂。在突發事件的處置中，通常不可能按照事先設定好的方案進行，而是需要隨機應變、相機決策。與此相適應，應急處置中的資金使用很難完全符合相關的規定，更經常的情況是，必須根據應急處置的需要，對不適用的規則有所突破、有所變通。這種規定與實踐的沖突，在歷次應急資金的審計中比比皆是，但最后從財政監督的角度都只能以 “合理但不盡合法”不了了之，削弱了財政監督的嚴肅性。

（二）不能對應急財政資金的使用效果進行準確評價

合規性導向下，目前財政監督采用的技術方法主要是通過查閱、核實被監督單位的財務報表和財務記錄，來評價財政資金的使用是否真實、完整、合法。這種方法不能評價財政資金實際使用的績效高低。但是，由于應急資金在使用上必須要有靈活性，因此在相關規定不宜過于具體的同時，必須也只能通過事后的審計進行綜合評價，以此來約束資金使用方向、規范相關主體的財政行為。現行財政監督遠不能滿足評價資金使用效益的要求。

（三）事后監督解決不了應急處置過程中面臨的實際問題

總體而言，現行財政監督主要是一種事后監督。任何一種事后監督，都有自身固有的局限，即不能改變已經發生的事實，即使處理了相關責任人，也無法給國家財政挽回已經造成的損失。因此事后監督具有滯后效應，主要影響的是下期而不是當期，方法是修正、健全相關制度，堵塞今后出現類似損失情況的漏洞。但是，在我國現實情況下，有些問題卻是年年查、年年有、年年難改，事后監督沒有起到應有的作用。基于應急資金的特殊性，近年來審計部門已將關口前移，通過事中參與、現場督導等方式，積極參與到應急資金的使用過程之中，此舉有效應對了應急資金使用中有時無章可循、需要現場決策的需要，取得了較好的效果。但客觀地說，這種由審計部門直接參與到財政資金的使用過程中的做法，不僅有越位之嫌，而且也逼窄了財政監督檢查部門的工作空間。

二、我國應急財政監督存在問題的原因簡析

（一）應急財政管理的制度建設比較滯后

如前，制度、規則、標準是合規性監督的前提和依據，要對應急資金進行監督，首先要有相應的應急財政管理制度。由于應急管理在我國出現的時間不長，目前應急管理的研究目前還主要集中在應急管理體制如何建立健全、如何進行應急處置等方面，相關制度建設尚無暇問及。以過往幾次的應急財政資金管理而言，大多是在事件發生后，就一事、一時而緊急出臺的一些管理辦法，應急處置一旦結束，這些辦法也隨之廢止。一個系統性的、全面的應急財政管理制度還沒有建立起來。

（二）財政監督的方式方法比較單一

應急財政監督屬于支出監督。相對于收入監督，支出監督需要的視角更加寬闊、考慮的因素更加復雜，因此需要多種技術方法綜合使用。在我國，將支出系統性地納入財政監督的范圍，嚴格說來是在1994年分稅制改革后才開始的，時間不長、監督焦點主要集中是否“合規”上，對績效問題關注不夠，既缺乏充分的理論準備，也缺少相應的技術方法，總體上看還處于摸索的階段。

（三）財政監督的內、外部定位模糊

長期以來，財政監督的定位始終模糊不清。從外部看，與審計監督工作過于類似，后者代替前者的呼聲時有所聞；從內部看，基本上沒有融入財政部門內部的業務鏈中，更多針對的是使用財政資金的、財政部門之外的單位。這種內部無位置、外部有沖突的窘境由來已久，雖歷經多次改革，但直到現在也都沒有能很好地解決這個問題。這直接制約了財政監督的具體工作方式、工作流程的深化。

三、加強我國應急財政資金監督的對策

（一）大力加強我國應急財政資金管理的制度建設

要改進和加強應急財政監督工作，首先必須大力推進應急財政資金管理的制度建設。筆者認為，我國應急財政資金管理制度應首先致力于以下三個方面：

1、應急準備金制度。針對目前各級政府遭遇到突發事件以后，大多無錢可用、只能兩眼朝上的現狀，筆者認為，為保證緊急狀態下的資金需要，應逐漸推動各級政府建立三級應急準備金制度。一級準備是指要按預算法的要求，足額提取預備費；二級準備是調整預算，移緩就急、優先撥款；三級準備是指發行災后重建特別債務。具體處理原則是：如有突發事件發生，未超出準備金的部分主要由地方政府自己承擔，超出部分由主要由中央政府承擔。

2、中央與地方應急財政關系制度。處理的基本原則是：有關事權主體要明確，財權可交叉，但必須明確、可計算、可核查，同時致力于在中央與地方之間形成捆綁式的激勵相容機制。關于突發事件的事權主體問題：按現行“統一領導、分級管理”的行政體制，凡由本級地方政府啟動的突發事件響應，均屬本級政府的事權范圍，只有在超出本級政府的處理能力以后，方可向上級政府申請介入。對于特大自然災害，則要按防災、減災、應災、災后重建四個階段分別確定事權歸屬，即全局性的防災減災屬于中央政府事權，應急處置與災后重建應當是地方政府的事權。關于財政責任問題，原則上可以在中央政府與地方政府之間相互交叉，但必須明確、可計算、可核查，為此需要建立兩條控制線，第一控制線基本上覆蓋地方政府啟動本級應急響應所需的資金范圍，凡在這個范圍內的支出，主要由地方政府承擔；第二控制線覆蓋中央啟動的應急響應，這個范圍內的支出，主要由中央政府承擔，同時要致力于在中央與地方之間形成捆綁式的激勵相容機制。至于控制線的具體標準，可在主要考慮各地區上年災害情況和實際經濟損失、地方實際財力兩方面的因素的基礎上，由中央財政分別計算并在每年編制預算時一并下達。

3、政府救濟制度。要全面檢討、審視現有政府救濟制度，重新設計財政救災的項目與標準?；究紤]是，一要增加項目，將救濟范圍從災民的生命維持擴大到包括教育、醫療、住房等方面，并進一步擴大到針對企業生產恢復進行扶持；二是穩定標準，徹底改變目前突出的救災標準因地、因事而異、“一事一議”的現狀。對此，筆者已有詳細測算，可參考《我國應急財政資金管理的制度框架設計》一文。

（二）結合當前財政工作流程再造，厘清財政監督“內部控制”的業務定位

要合理確定財政監督的定位，就必須綜合考慮外部和內部兩個方面。從外部方面看，主要是辨清財政監督與審計監督之間的關系?，F在已經看得很清楚，審計監督是政府行政的一個有機組成部分，是行政權三分的具體表現。隨著政府職能的日益復雜化和公民意識的不斷增強，未來審計監督還將在我國政府管理中發揮越來越重要的作用，財政監督基本上不具備與審計監督正面競爭的任何條件。就財政部門內部而言，市場經濟條件下，財政管理工作日趨復雜和精細，這使得即使在財政部門內部，也需要對決策權、執行權與監督權進行分離，現實地看，這三者目前還沒有很好地分開。以此為視角，在當前財政業務的流程再造中，內部控制將是其中一個必不可少的組成部分，而這正是財政監督的正確定位。只有將財政監督準確、長期、制度性地定位于內部控制之后，才有可能深化、創新各類技術方法，才能適應新形勢下加強財政支出管理的需要。

（三）在應急財政資金中率先實施績效監督

綜觀當今世界，績效管理是政府管理的總體取向，績效預算是財政管理的發展重點。近年來，我國大力推行績效預算，已取得了一些經驗突破，但全面推行績效預算尚需時日。由于應急資金基本上屬于財政支出中的一個新類別，加之其特殊的管理需要，因此完全可以先行一步，全面推行績效監督，從一開始就站在較高的起點上、從一開始起就積累和形成相關的數據資料，進而為深化績效管理創造條件、夯實基礎。

在應急資金中引入績效監督，意味著監督關口將從事后移到事前、事中的階段，意味著財政監督部門要從一開始就介入、進而融入到應急資金使用管理的全過程與各方面，有利于推動財政監督工作重點的轉變。在應急資金中引入績效監督，還意味著除了使用查賬這樣的常規手段之外，還需要引入人員訪談、群眾評議、專家測評等多種工作方法，有利于監督方式的創新。

總之，相對于一般的財政資金，應急資金有其自身的特殊性，財政管理工作在重視一般規律的同時，也需要因事制宜、對癥下藥。財政監督作為財政管理的一個有機組成部分，應在明確自身“內部控制”定位的同時，率先在應急資金這一領域內試行績效監督，積極探索績效監督的新方式、新方法，以提高應急資金管理效益，為財政支出的全面績效管理積累經驗與數據。