財稅改革的新視野：訪中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇

● 本刊記者 周 菲

距1993年分稅制改革啟動，至今已有20個年頭。20年的財稅改革實踐證明，上一輪財稅改革取得的成就毋庸置疑，而經濟發展過程中的各種問題也日益凸顯。改革正是為了解決問題，在當前紛繁復雜的大背景下，新的財稅改革呼之欲出。黨的十八大報告從全局和戰略的高度,強調要全面深化經濟體制改革,并對當前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系提出了明確要求。在財稅改革重啟之際，本刊特邀中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇從新一輪財稅改革的背景、內容以及財政監督的作用發揮等方面為我們作深入解讀。

新一輪財稅改革的大背景

經濟發展中的問題都對改革提出了要求

十八大提出的新要求、中央宏觀經濟調控提出的新要求、國際環境變化提出的新要求共同構成了這一輪財稅改革的背景

記者：自上一輪財稅體制改革到現在，剛剛20年。在您看來，是什么推動了這一輪財稅改革？

楊志勇：上一輪財稅體制改革方案在1993年出臺，1994年正式施行，至今已有20年。雖然期間也多次進行修訂，但都是“零敲碎打”式的，所以目前仍有一些方面不適應社會發展需要。比如說，從中央和地方的財政關系來看，1994年的財稅改革增強了國家財政調控能力，特別是中央財政的宏觀調控能力，但同時也客觀導致地方財權和事權嚴重不匹配的問題。于是，地方政府就會有“找錢”的動力，體制內做不到，所以地方政府從土地方面“找錢”，由此產生了“土地財政”問題。還有稅制上的問題，在現行稅制下，只要有投資就有稅收收入，因此地方就更加注重投資。雖然還有其他因素作用，但在這種情況下經濟結構調整和經濟發展方式轉變就會更加困難。此外，在經濟方面還有經濟增速放緩的問題，或者說經濟增長的平臺在發生變化。從財政方面來看，最直接的影響就是對財政收入的影響。經濟發展中的這些問題都對改革提出了要求。

記者：與以前的財稅改革相比，新一輪財稅改革面臨怎樣的背景？

楊志勇：這一輪財稅改革主要面臨三個方面的背景：

首先，十八大提出的新要求。黨的十八大提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的戰略部署，這一戰略部署需要配套各種制度和改革。財稅制度是其中非常重要的內容，對應的就是財稅改革。以前談論財稅問題都習慣從經濟視角考慮，這是不夠的，應該突出社會視角。即制定一項制度不僅要尊重一般的經濟規律，而且還要考慮該制度對社會的影響，以及社會對該制度的反應。公共服務型政府是一個“反應的政府”，即社會上的各種活動會對政府活動產生影響，老百姓會對政府的活動作出反應。比如房產稅的問題，在論證其必要性、呼吁其推行的過程中，還要考慮普通老百姓是否接受的問題。如果財稅制度僅僅強調經濟視角，是不能適應未來發展需要的，必須從社會視角來考慮，將經濟、政治、社會、生態、文化聯系在一起考慮。

第二，中央宏觀經濟調控提出的新要求。財政政策作為政府的兩大經濟政策之一，如何運作才會更加有效是一個關鍵問題。從財政政策運作的全過程來看，首先要對經濟形勢作出準確的判斷，然后再來決定采取什么政策。政策在決定的過程中還要考慮：什么時候實施？這一政策有沒有認識的時滯、決策的時滯？這就要求財政的宏觀調控體系發生變化。比如，近年來的積極財政政策和穩健財政政策基本上是政府或決策者選擇的結果，這里存在一個認識的問題。事實上，我們的認識時滯可能會較長，但是決策時滯很短，即中央一旦認識到某個問題馬上就要去做決策。從完善中央宏觀調控體系的角度來看，財政制度也要進行改革，這是第二個大的方面。

第三，國際環境變化提出的新要求。一個國家財政政策的選擇牽涉到財政政策的國際協調問題。一方面，全球化的背景對我國財政制度提出了新要求。另一方面，全球各國政府之間存在競爭，包括“公共服務型政府”、“廉價政府”等內容。這就引出了收入與支出匹配的問題。從收入方面來看，全球資本往哪里流，高端人才往哪里走，與各國的公共服務、收入與支出的組合有關系，這對稅收競爭提出要求，也就意味著中國的稅制結構需要變化。此外，跨境消費的問題也對稅制結構提出要求。從支出方面來看，以最低的成本提供同樣的公共服務，同樣對財稅制度改革提出要求。

十八大提出的新要求、中央宏觀經濟調控提出的新要求、國際環境變化提出的新要求共同構成了這一輪財稅改革的背景。

財稅改革應該怎么改

全方位的改革要解決三個問題：第一個是政府與市場的關系問題；第二個是政府與社會的關系問題；第三個是政府間的財政關系問題

財稅改革主要面臨兩個具有“中國特色”的困難：一個是國有企業，一個是國有資源

財稅改革值得關注的六個問題：宏觀稅負；政府收入結構；稅制結構；財政支出；政府間財政關系；政府預算

記者:您認為這一輪財稅改革的著眼點是什么？

楊志勇：改革應當是全方位的改革。全方位的改革要解決三個問題：第一個是政府與市場的關系問題；第二個是政府與社會的關系問題；第三個是政府間的財政關系問題。圍繞這三個問題，完善財政制度，使政府與市場的邊界更加清晰，保證政府的活動不影響市場資源配置基礎性作用的發揮。通俗地說，市場能做的就讓市場去做，市場不能做的才讓政府去做。社會管理的問題也是一樣的——民間團體能做的政府不一定去做。如果社會與市場能做的政府不去做，就可以少花錢，從而減少支出壓力，并且可以避免錯誤的發生。政府間財政關系問題在這里指的是中央和地方間財政關系的問題，如果再推廣，還有省以下財政體制的問題。

記者：在財稅改革過程中，將面臨哪些困難？

楊志勇：財稅改革主要面臨兩個困難，都是跟國有經濟有關的，并且具有“中國特色”，一個是國有企業，一個是國有資源。

國有資源包括兩個方面:國有土地和國有礦產資源，特別是國有土地帶有很強烈的“中國特色”。國有企業也帶有強烈的“中國特色”。現在，如何解決“有特色”的問題是一個難點，也許這一次改革不一定能解決好，特別是營利性國有經濟,也就是為了賺取利潤而存在的國有企業何去何從是一個很大的問題。

在國有企業問題上，存在“國企分紅悖論”，即國家少拿了錢，國家的所有者權益不能得到充分的保證；國家多拿了錢，企業的發展后勁可能受到影響。其關鍵在于收益如何劃分，這里面存在矛盾沖突。最后演變成了——不賺錢則不該存在，賺錢了卻分不清，這就是營利性國有企業的問題。此外，如果一個行業里營利性國有企業特別多，民營企業生存就會很艱難，影響了這個行業的生態，這在民航業和石油開采行業中表現得很突出。

在國有資源方面，國有資源的收益怎么體現，到現在為止有關制度尚不健全。以中石油為例，雖然有規定石油歸國家所有，但是中石油所交的資源補償費用跟國際水平相比非常低，這樣實際上這部分國有資源收益基本上就屬于中石油。另外，國內的油價和國際上的價值差不多，而這些企業又是上市公司，不是一個純粹的公共企業，因此其間也會有很多矛盾。國有資源另一個大方面是國有土地，土地制度改革的問題已經提上了議事日程，但是改革方式的爭議特別大。而地方政府的行為很多和土地收益有關，因此這個制度還需要做進一步探討。

記者：這一輪財稅改革有哪些值得關注的問題？您認為，財稅改革究竟應該怎么改？

楊志勇：我認為這一輪財稅改革有六個方面的問題值得關注：

第一，宏觀稅負問題。宏觀稅負多少才合適的，從理論上講沒有答案。中國的稅負不是世界上最高的，但一般人都認為我們的負擔特別重，這是因為存在負擔分配不均的問題。因此，不僅要考慮政府和市場的宏觀稅負一般的絕對比重和相對比重，還要考慮到稅負均衡分配的問題。

第二，政府收入結構問題。從政府收入結構來看，除了稅收之外，還有大量的以土地為主體的政府性基金，以及各地方各部門的一些專項基金收入。我的建議是，基金如果短期存在，它是合理的；如果長期存在，且無法取消，就應該改成稅，不能由某部門專門使用。

第三，稅制結構問題。我國稅制結構以間接稅為主，即通常說的增值稅、營業稅、消費稅以及關稅，大概占稅收總收入的70%；企業所得稅大約占20%；個人所得稅大約是6%。這種稅制結構在籌集收入上有其優勢，但是在調節方面，包括政府與社會的關系調節，其作用可能有限。此外，在宏觀調控方面，由于個人所得稅所占比重很小，也不利于宏觀調控自動穩定器的發揮。同時還衍生出一個問題，流轉稅里面雖然個人負擔很多，但是名義上都是向企業收取的，企業所得稅也是向企業收取的。也就是說，90%的稅是政府向企業收取，這種稅制結構有利于“發展中國家以經濟建設為主”的需求。但是，在全球化的背景下存在著國際稅收競爭，像現在海外購物日益增多，不僅會有稅收流失，還會有消費流失。同樣，個人所得稅的稅率太高，也導致了許多稅源的流失。所以如果稅率下調，稅源實際上還可能增加。從大的方面看，未來的稅制結構要逐步從以間接稅為主的稅制結構轉化為以直接稅為主的稅制結構。具體來說，首先，我個人認為“營改增”意義不是很大，建議去掉“營改增”新設的11%和6%兩檔稅率，將增值稅基本稅率從17%調至10%，13%調至5%，用5到10年的時間來實現。通過既降低稅率，又擴大抵扣范圍，讓消費型增值稅更加名副其實。其次，現在消費稅范圍太廣，稅率太高，建議縮小范圍，降低稅率，而且不要過分強調消費稅的調節功能，因為有些調節消費稅無法做到。最后，建議下調所得稅稅率，特別是工資性個人所得稅。下調之后通過綜合配套措施，加強稅收征管，將潛在的稅源變成收入，來實現稅制結構的轉變，最終個人所得稅的收入不一定下降。

第四，財政支出問題。財政支出需要保持穩定的規模，改善支出結構，提高支出效率。現在談得比較多的是壓縮“三公”經費，我個人認為，“三公”經費占財政支出的比例特別低，壓縮空間很有限，所以壓縮空間就在項目經費上面。一些項目政府不去做，不僅可以解決政府和市場、政府和社會的界限問題，還可以解決其他的很多問題，如前段時間一些著名企業套取補貼的問題也不會發生。

第五，政府間財政關系問題，即中央和地方的關系問題。目前的問題是轉移支付規模太大，一般性轉移支付和專項轉移支付有諸多不規范的地方，導致了“跑部錢進”的問題，并且使地方的自主權受限，導致了地方政府行為扭曲。例如，這與土地實質上的地方所有制一起，推動了以賣地為特征的中國式土地財政模式的形成。所以改革是必要的。改革的內容首先是財權、財力和事權相匹配。事權的劃分的確是個難題，我的思路是：保持事權的穩定性，規定歸哪一級政府所有之后就保持穩定，然后給予相應的財權和財力。如果是中央改變規則，或者是中央給地方布置任務，都應該有配套的財權財力。維持穩定性可能比分清楚事權更具有操作性。按照以上原則，事權就可以劃分了。其次，地方稅體系應加緊構建與完善。從目前的稅制結構來說，地方有一些小稅種，但大部分收入來源還得靠大稅種。比如說增值稅、消費稅中央和地方進行共享，現在中央分享75%,地方分享25%，未來可以考慮中央和地方的比例調整為60%和40%，或者各50%。同時，企業所得稅繼續共享。再次，在轉移支付問題上，我認為最簡單的方法就是取消稅收返還，把稅收返還并入一般性轉移支付，測算標準收入、標準支出，來決定一般性轉移支付的數目。專項轉移支付有存在的必要性，但是其透明度要提高，其決策應該科學化、法治化、民主化。最后，還有地方債問題。我認為為適應分稅制需要，地方應該有發債權。當然發債權是要受約束的，在短期內也可以采取上級甚至中央政府給額度的做法。

第六，政府預算問題。首先，要推進全口徑預算，把公共財政預算收支、政府性基金收支、國有資本經營收益與支出、社會保障收支等所有的政府收支都納入預算，不再有預算外收入；其次，繼續推行預算編制改革，不僅要有年度預算，還要有中期預算，以克服年度預算的一些弊端；最后，保證預算的公開透明，公開的范圍要廣，內容要細化，由此推進預算的民主化、科學化、法治化。

充分發揮財政監督的作用

每一項制度的改革都應該伴隨著監督

好的制度本身就能起到很好的監督防范作用，也是一種事前監督

記者：在財稅改革過程中，如何發揮財政監督的作用？

楊志勇：我認為每一項制度的改革都應該伴隨著監督。監督應當包含兩個層面：一個是合規性，一個是效益性。合規性是指尊重現實、尊重規律的制度得到遵守。除此之外，還要關注監督的效益性。以預算為例，不僅僅要考慮投入，還要考慮產出和結果。

實際上，現在存在的很多問題都是制度上的問題帶來的。如轉移支付制度帶來的“跑部錢進”問題，稅收考評指標帶來的征收“過頭稅”問題。所以，財稅體制改革如果能做到科學設計制度，就可以減少很多問題。好的制度本身就能起到很好的監督防范作用，也是一種事前監督。當然事后監督也必不可少，但這只是補救性質的，不應該成為最重要的手段。