“創新券”在科技平臺服務中的應用

朱 悅，金愛民，王迎春

(1.上海研發公共服務平臺管理中心，上海 200433;2.上海市科學學研究所，上海 200235)

1 引言

為了推動科技資源共享，促進全社會科技資源優化配置和高效利用，我國正建設各類科技基礎條件平臺 (以下簡稱“平臺”)。在此基礎上，我國進一步提出“建立以公益性的國家科技資源服務機構為主體，市場化服務機構為補充的多元化服務體系”。然而，科技基礎條件平臺作為公益性的科研服務平臺在提供市場服務過程中尚有諸多問題待解決，例如，如何引入市場機制，如何處理好公益性服務與市場化服務之間的關系等問題，還有待深入探討。近年來，一種稱為“創新券”的政府創新投入模式受到科技界的重視，為科技基礎條件平臺的市場化服務提供了新的模式，并有望實現應用。

所謂的創新券 (Innovation Vouchers)是針對中小企業經濟實力不足、創新資源缺乏，高校和研發機構沒有為中小企業服務的動力機制而設計發行的一種“創新貨幣”［1］。創新券這種政府創新投入政策最早在荷蘭實行，2008年至今荷蘭已經發放了兩萬多張創新券。2004年以來，歐洲的意大利、比利時、愛爾蘭、斯洛文尼亞、瑞典、瑞士、希臘、奧地利等國相繼出臺了創新券政策。本文認為政府可以向企業等研發機構發放創新券，研發機構用創新券購買科研服務，科研服務部門持創新券到政府財政部門兌現。

采用創新券的運作模式實現平臺服務的市場化存在諸多優勢。它能夠有效提高政府研發資金的使用效率。近年來我國財政科技投入基本保持年均20%的增長，科技已基本走出了經費短缺的時代。隨之而來的是我國科研經費存在使用不當、浪費嚴重問題。中國科協的調查顯示科研資金用于項目本身僅占40%左右，大量科研經費流失在項目之外［2］。顯而易見，以“創新券”的模式作為經費支持可一定程度解決科研經費浪費問題。“創新券”還有利于促進中小企業的創新。歐洲一些國家的經驗已表明創新券政策的實施可以有效帶動中小企業的創新［1］。

綜上所述，創新券作為一種需求側科技投入模式，面向用戶的科研服務需求進行針對性的補貼資助，能有效解決科技基礎條件平臺服務中創新資源配置的市場失靈問題，并彌補平臺公益性服務與市場化服務之間的鴻溝，提高政府研發資金的使用效率，值得在我國科技基礎條件平臺的市場化服務中推廣應用。

當前，現有文獻多集中于介紹創新券的概念、歐洲創新券的使用情況，以及我國開展創新券實施的政策建議等［1，3］，論述較宏觀，對于創新券應用在科技平臺服務中的運行模式以及管理流程等問題還未見有研究，本文針對科技平臺服務中創新券的運作模式進行設計，并提出創新券的管理流程，指出創新券的優勢所在。

2 創新券的基本設計

“創新券”是一種面向用戶設計的政府創新投入政策，在實際運作過程中，關聯方主要有3個:一是平臺，創新服務的供給者;二是用戶，即服務對象，如企業、高校、科研院所等;三是政府，創新券的發放和管理者。如圖1所示三者的關系，政府向用戶發放創新券，用戶用它來購買科技服務，平臺最后憑券向政府獲取補貼。

圖1 創新券關聯三方的關系

2.1 用戶

用戶是創新服務的消費者。在市場上，有兩類用戶特別需要得到政府創新券政策的資助。一類是公益類科研機構。公益類用戶主要指那些從事基礎科學研究、共性技術研發的用戶，由于研發外部性導致創新活動的不足，公共財政需要通過“創新券”加以補助。原則上講，公益類用戶都應該獲得創新券的補助，但在實際操作中可根據不同方法加以區分。第二類是中小企業。雖然中小企業創新需求迫切，但經濟實力和創新資源有限，實際上很少有創新活動，是創新中的“弱勢群體”，急需科技資源向其傾斜。

用戶單位根據專業需要、服務水平、服務質量、服務價格等因素自主選擇經主管部門認定的科技基礎條件平臺尋求科研服務，并憑創新券結算使用費用。

2.2 平臺

科技基礎條件平臺是創新產品和服務的供給者。它以市場價格向所有用戶提供科技產品和服務，公益類用戶或中小企業使用創新券來購買服務，完成科技服務后，平臺憑創新券及相關材料到財政部門兌現。平臺承接創新券服務的資質需要政府的認證和管理，并公開相關信息。

2.3 政府

政府是創新券的發放和管理者。面對眾多的用戶，政府首先要解決“向誰發”和“發多少”的問題。

(1)向誰發?原則上，創新券的發放對象是那些從事基礎研發、共性技術研發項目的用戶以及符合條件的中小企業。實際區分方法可不斷探索，如依據用戶承擔國家相關項目來加以區分。例如，在科技計劃項目中 (如973計劃、863計劃等)，把項目所需的儀器裝備、實驗設施等費用進行估算，列支科研設施平臺所需的創新券。

(2)發多少?對于一般的項目，可依據項目申請時列支的需政府補助的相關費用，配額發放總額一定的創新券 (定額券)。另一種情況，項目性質是研究單位和政府按一定比例出資，并且項目周期較長，相關費用難以進行準確估算。在這種情況下，發放“折扣券”是一種有效的辦法。用戶單位支付平臺的科研服務時，用“折扣券”進行折扣付款。折扣比例可按照研究單位和政府的比例出資規定。

2.4 創新券類型

各國推行的創新券分為:單一券、聯合券、基本券、擴展券、一般券、專項券等類型［1］。總結各個券種的優缺點，我國在開始實驗階段，可先推行定額券和折扣券，類似于歐洲的單一券和擴展券。

(1)定額券。一份定額券的價值是固定的，例如人民幣5000元。定額券僅限單一用戶單位使用，不可轉讓，規定使用期限。特殊情況下，還可規定一次使用數量的限制。

(2)折扣券。一份折扣券 (例如五折券、三折券)的價值是不固定的，它規定用戶在購買服務時可享受的折扣比例。例如五折券的用戶在支付時，只要支付50%的金額即可。折扣券僅限單一用戶單位使用，不可轉讓，規定使用期限。折扣券比定額券的優點在于不必估算項目發多少的問題，操作性強;缺點在于需嚴格監管，避免用戶間借用牟利。特別需要指出的是，創新券在用戶之間不可轉讓是避免買賣牟利的必要規定，使用期限應與科研項目的執行期限一致，使用期限的規定能有效避免創新券挪作他用而造成不必要的浪費。

3 創新券的管理機制設計

創新券的管理部門制定具體管理辦法，公布實施細則，基本操作流程是:科研用戶申請科技項目時列支創新券的需求數量，主管部門組織審定，對符合條件的用戶發放創新券，科研用戶根據自身需要，在主管部門已審定的平臺中選擇對象為其服務，平臺憑創新券及相關材料到主管部門兌現。

3.1 管理部門

創新券的管理由科技基礎條件平臺的主管部門負責，例如國家平臺的主管部門是科技部。管理部門職責:制定創新券的管理辦法，組織申報審定，創新券的發放、回收、兌現，平臺資質的認證和管理，過程監督，信息公開等。

3.2 發放申請

創新券派發按照適度原則，根據用戶的合理需求量派發相應的數量。中小企業、高校和科研院所等研發機構需提供研究項目的詳細計劃，并把所需的儀器裝備、實驗設施、檢驗測試等費用進行估算，列支所需的創新券。主管部門組織專家對申請材料進行評審，對符合條件的合理需求，發放創新券。

3.3 回收報銷

用戶根據自身需要選擇平臺為其服務，完成科技服務后用創新券支付費用，平臺憑券及相關材料到主管部門兌現。相關材料包括項目活動基本信息，項目支出情況等。項目活動基本信息包括平臺名稱、獲得服務的用戶名稱、服務項目開始時間、執行期、項目負責人、項目活動總結;項目相關支出材料包括儀器使用費、材料費、人工費及其他必要的附件。

4 創新券的優勢

創新券以科研服務券的形式替代以前的直接公共財政撥款，其優點主要體現在以下3個方面。

4.1 提高政府研發資金的使用效率

創新券模式是針對用戶的需求進行補助，有別于當前針對平臺運營、建設等進行財政補助的形式。作為一種需求側的創新投入模式，實現了按需補助科研經費的目標，政府研發資金更加有的放矢。對平臺而言，政府的后補助資金是以創新券數量即用戶服務量為基礎，用戶的選擇解決了支持哪個平臺、支持多少的問題，從而充分調動平臺主動服務的積極性。創新券的投入方式使政府的科技補助資金用在刀刃上，可以充分發揮財政科技資金的杠桿作用。

對于承擔科研項目的用戶而言，創新券只能購買平臺的科技服務，避免科研經費“拼發票”、“湊預算”的現象，減少了公共科技投入的流失;創新券在規定時間內如未使用，對公共科技投入不造成任何財務上的損失;在創新券折扣模式的使用中，用戶需要承擔一定的費用，有效避免過度、重復使用平臺資源。

4.2 激發平臺服務的積極性和主動性

基礎、共性技術研究需要科技基礎條件平臺提供公益性的研發服務，而平臺在服務中引入市場機制很可能把更多資源向支付能力強的大企業傾斜，擠壓了中小企業與公益類科研服務的空間，創新券的引入極大地提高了公益類用戶的支付能力，彌補了公益性服務與市場化服務之間的鴻溝，有效地發揮平臺支持公益科研服務的作用。

創新券政策提高了公益類用戶和中小企業的支付能力，從而充分調動了平臺提供公益性服務的積極性和主動性，促進創新資源向該類用戶聚集。用戶與平臺的關系由之前的求之不得，轉變為平臺主動向用戶宣傳與服務。創新券模式能夠充分發揮好科技條件平臺的市場化服務，市場機制激勵了科技平臺向用戶提供更多更好的服務。

4.3 加強平臺績效考核，提升服務質量

科技基礎條件平臺屬于公共科技服務部門，創新券還可作為政府考核平臺市場化服務績效的依據，對于創新券回收金額大、服務客戶多、服務質量好的單位等可給予相應補助和獎勵。績效考核的措施將有利于激勵平臺提升服務質量和水平，豐富服務類別，提高實驗人員素質，還強化了同類別平臺之間的良性競爭。

5 啟示與建議

科技基礎條件平臺是國家創新體系的重要組成部分，有利于促進全社會科技資源高效配置和綜合利用。當前，我國已基本建成了各級科技基礎條件平臺體系，提高平臺的運行效率和服務質量今后一段時期內的主要課題。本文在介紹創新券作用的基礎上，提出創新券在科技基礎條件平臺中實施的運作模式、管理流程，并深入闡述創新券的優勢所在。基于上述分析，本文提出下一步的實施建議。

首先，完善頂層設計、制定實施方案。創新券政策重在機制設計，主管部門需要從機制上理順各方的關系，進一步完善頂層設計，并在資金來源、資金規模、支持對象、支持領域、創新券形式、創新券設計與派發規則與程序、過程評估和監管等方面制定系統、全面的管理辦法與實施方案。

其次，在條件具備的資源平臺先行試點。創新券的資助對象以公益性研究機構為主，國家平臺涵蓋的用戶更具有廣泛性和代表性，先行試點適宜從國家平臺開始。在條件較好、管理較規范的資源平臺中選取一類進行先行試點，例如大型科學儀器設備、自然科技資源等，并及時總結經驗。在條件允許的情況下，向更廣泛領域鋪開創新券政策。

［1］郭麗峰，郭鐵成．用戶導向的政府創新投入政策——創新券，科技創新與生產力［J］．2012，(8):10－13．

［2］中國青年網．科研資金用于項目本身僅占40%［N］．中青網站，2011－09－07．

［3］王詠紅，鄭加強，朱長會．愛爾蘭創新券分析及基于需求創新券探討［J］．科技與經濟，2009，(5):22－24．