中國水資源利用與水環境保護研究的若干問題

匡耀求 黃寧生

(中國科學院廣州地球化學研究所地球系統科學與可持續發展研究中心，廣東廣州510640)

水是地球生命之源，水資源與水環境是人類社會發展的依托，盡管國人對水資源與水環境問題高度關注，各種法規、措施和治理方案不斷出臺，但是我國的水資源利用與水環境保護至今還沒有擺脫“局部改善、整體惡化”的被動局面。2010年3月10日，環境保護部副部長張力軍在人民大會堂三樓金色大廳舉行記者會就節能減排和應對氣候變化問題回答記者提問時明確指出，中國兩項主要污染物確實是在下降，但環境質量僅是局部改善了，總體還在惡化［1］。到底是那些問題制約了我國水資源利用與水環境保護工作的科學合理性呢?我們在此嘗試性地梳理一下。

1 部門利益導向不同導致不同部門制定出的政策互相矛盾

長期以來，我國從事水資源與水環境問題研究的主要是水利和環保等行政管理部門及其轄下的事業單位，由這些部門主導的研究總是難免要從便于本部門行政的角度考慮問題或者受制于本部門的利益偏好，結果導致不同部門對同一問題的認識差異甚大，有時甚至環保部門和水利部門出現截然不同的判斷，以致制定出的政策互相矛盾，比如在淮河流域水環境治理問題上，水利部門與環保部門之間就存在著不少的分歧。不同部門提供的數據也有一定的差異，比如，建設部門公布的污水處理率與環保部門公布的污水處理率數據、水利部門根據排污口流量計算的污水排放量和環保部門根據排污單位統計的污水排放量數據等等。

水利部門為了使規劃的水利工程盡快獲得立項，偏好突出水利工程的綜合效益，容易對水利工程產生的資源環境效益作出過分樂觀的估計，基于這種樂觀估計制定的水資源與水環境戰略與規劃往往讓人失望。比如，對水庫建成后下泄流量變化的估計，通常一相情愿地將枯水期的下泄流量設計得比較大(見圖1)，以便于下游河口地區壓咸，但是實際上，由于很多水庫建設的最大動力往往來自發電效益，由于電力需求的季節變化，很可能在用電高峰期已將水庫的水量大部分耗盡，到枯水期下游真正需水壓咸時卻根本放不出足量的水。所有的水利工程在可行性論證時都強調可以增加有效徑流，比如珠江的最大支流－西江上游龍灘水庫(2001年8月開工建設)的論證指出，“龍灘水庫建庫后將使下游的枯水流量增加約1 000 m3/s”［2］。可是，2007 年龍灘水庫建成后，西江下游枯水期流量并沒有明顯增加，到2009年，下游梧州站枯水期流量反而創出了新低。2009年10月西江梧州站平均流量出現了歷史同期新低1 600 m3/s，比多年同期偏少約70%，比特大干旱年1963年同期流量還少近30%。2010年2月下旬西江主要控制站梧州站平均流量僅為1 180 m3/s，比多年同期偏少48%。2010年2月23日下午17時，西江梧州水文站流量下降到680 m3/s，刷新了1942年3月3日出現的720 m3/s的梧州站最小流量紀錄［3］。2010年3月西江控制站梧州站平均流量1 370 m3/s，比多年同期偏少42%［4］。實際上，水利樞紐的主要功能是調節豐枯，并不能增加總徑流量，甚至由于水利樞紐的建設增加了水面的面積進而加大了有效蒸發量，反而會減少總徑流量。而且水利樞紐調節豐枯功能的發揮還取決于管理者對天氣形勢的把握。往往由于對未來降水形勢缺乏正確把握而在汛期不敢蓄水，結果導致沒有足夠的庫存來保障枯水期的下泄流量。

圖1 龍灘水庫建庫前后壩址下游16 km天峨水文站90%保證率各月流量變化［2］Fig.1 Monthly flux of the Western River in Tian’e Hydrological Observation 16 km downstream the dam of Longtan reservoir for 90%guaranty before and after construction of the dam

在環保效益的計算中水利部門又強調在增加徑流量的同時還可增加河道的納污能力，實際上也是一相情愿。首先水利樞紐的建設并不能增加徑流總量(只是在一定程度上增加枯水期的徑流量)，所以不能提高下游河道的納污能力;其次河道水體中污染物的含量變化規律是“枯水期低，豐水期高”，說明污染物進入河道主要是平時截流的污染物在豐水期隨雨洪進入河道，而上游水利工程的建設，大大減少了豐水期的下泄流量，下游河道在豐水期匯集的污染物得不到充分的稀釋，結果反而會提高豐水期下游河道的污染物濃度。因此，水利樞紐工程在很多情況下根本不可能提高下游河道的納污能力。指望某些水利工程解決水環境問題難免最終要失望。

從事地下水勘探的部門，為了更大程度地發揮自身的作用，總是不斷呼吁加大地下水資源的開發力度，而對地下水資源可采量缺乏科學理智的認識。儲存在地下的水資源是在漫長的地質過程中積累起來的，每年的補給量是非常有限的。只有可補給量才是每年可以開采的地下水資源量，而可補給量又受兩方面因素的影響:一是含水層的匯水區有多少水可以滲入地下，二是這些水可以在地表滯溜多長時間讓其充分滲入地下。廣東省淺層地下水補給模數26.8 m3/(a·km2)，按全省 17.963 8 萬 km2的面積計算，每年可補給量只有481.43萬m3。只占淺層地下水資源量450億m3的0.011%［2］。也就是說實際可持續開采的地下水量只有481.43萬m3，超量開采必然導致地下水位下降，而地下水位下降又將伴隨生態環境退化，比如，一些高生產力的濕地生態系統將退化為低生產力的旱地生態系統;有些地區則發生地面沉降或不斷出現陷坑;沿海地區則出現海水入侵，導致地下水水質惡化等。顯然，地下水資源量雖大，長期大規模開采無異于竭澤而漁。當然，作為應急水源，在緊急情況下偶爾用之則未嘗不可。

2 制度設計缺陷導致污染治理出現死角

“誰開發，誰保護;誰破壞，誰恢復;誰污染，誰治理;誰受益，誰付費”。這些話聽起來冠冕堂皇，已經成為我們進行環境保護和生態建設遵循的基本原則。但是即使我們遵循了這樣的原則，而我們的環境卻仍在不斷惡化，生態系統變得越來越脆弱，為什么?

就拿“誰污染，誰治理”來說吧，什么是污染呢?對于企業來說，超標排放才是污染，只要企業排放的廢氣和廢水沒有超出國家或地方規定的污染排放標準，就不能說企業污染了，企業就沒有治理的責任。但是，不超標并不是沒有排放污染物，只是排放的污染物的濃度沒有超出國家或地方政府規定的排放標準。少數幾個企業這樣達標排放也確實不會對生態環境造成什么大的影響，畢竟生態環境有一定的消化和降解污染物的能力，也叫環境自凈能力，只要排放到環境中的污染物總量沒有超出環境的自凈能力，生態環境就會保持良性狀態，不會出現污染的后果，也就不需要治理。然而一個地區如果聚集了眾多的企業，即使每個企業都達標排放，但是只要排放的污染物總量超出了環境自凈能力，生態系統就會退化，環境質量就會逐步下降，如果持續下去，形成惡性循環，環境必然惡化，結果就會出現各種各樣的污染后果。按“誰污染，誰治理”的原則，該由誰來治理呢?有人可能會說，畢竟是企業排放的污染，應該由企業來治理，但是企業會說，我們是達標排放的，別的地區的同類企業達標排放無需承擔治理責任，為什么我們達標排放要承擔治理責任呢?其實，這里的問題在于污染排放總量超出了環境自凈能力。一個地區的污染排放總量的確定應該是基于對其所在生態系統的環境自凈能力的科學研究，只有通過科學調查和分析，計算出環境自凈能力才能確定一個地區最大允許排污總量。但是，現在我們的排污總量指標卻是通過行政手段盲目分配的，為了追求企業集聚的規模效應，有些地區的政府在爭取排污總量指標時不惜使出各種手段，結果很多地區的排污總量超出了當地環境的自凈能力。雖然污染是排放總量超出環境自凈能力造成的，但是，排污總量指標卻是上級環保行政部門核準的，也就是說，當地排污總量也沒有超出上級環保行政主管部門核定的排放標準。名義上，總量也沒有超標，但是污染的后果卻已經造成了，比如陜西鳳翔縣兒童血鉛含量超標事件，寶雞市環保局對企業排放的廢水進行檢測，結果表明是達標的，但是污染該由誰來治理呢?承受污染后果的是當地那些無辜的百姓，而通過這些污染排放獲得的經濟效益卻是企業的，當然企業向政府上繳了稅收，政府也是受益者。顯然，在這種情況下，“誰污染，誰治理”的原則根本解決不了問題。關鍵是排放標準和總量控制標準要合理，怎樣才能合理呢?這就離不開科學研究，這就是科學發展觀應該具體落實的地方!

此外，按“誰污染，誰治理”原則，即使是超標排污，雖然可以明確企業對其污染應承擔責任，然而排污企業一旦破產或關閉，其后續的環境污染治理問題由誰承擔呢?

3 水權不明導致水價難以體現資源稀缺性

由于人口眾多，人均資源擁有量少，節約資源已成為我國的基本國策。我國人均水資源量只有2 100 m3，僅為世界人均水平的28%，水資源尤其緊張，節約用水的重要性早已家喻戶曉。但是厲行節約用水僅靠公民的自覺是不夠的，必須靠體制機制去約束。免費可以得到的資源誰都想最大限度地占用，根本不可能節約。市場經濟條件下，價格是調節資源供求矛盾的重要手段，但是其前提是資源產權必須明確。水資源是上天賜予眾生的甘露，理論上應該為資源分布區域居民所共享，但是我們國家的《水資源法》雖經千呼萬喚，但至今尚未出臺。而《中華人民共和國水法》明確“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使(農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用)”，但是國務院幾乎沒有代表國家嚴格行使過水資源所有權，名義上國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，實際上《水資源費征收使用管理辦法》規定水資源費的征收標準由中央和地方共同制定，而各個地方制定水資源費征收標準差異很大，而且水資源費征收的隨意性也比較大，比如為了吸引外資或者招商引資，就減免水資源費。所以水資源的所有權實際上并不明確。2006年國務院460號令頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》規定，水資源費主要用于節約、保護和管理，也可以用于合理開發。水資源費使用的范圍決定水資源費征收標準不可能體現水資源的稀缺性，因為節約、保護和管理屬于行政開支，有一定的剛性，不可能隨稀缺性的變化而波動。國發〔2012〕3號文《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》也只是強調“合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格水資源費征收、使用和管理”，實際上還是要依靠各省、自治區、直轄市去完善水資源費征收、使用和管理的規章制度。由于水資源的所有權歸國家，而且由國務院代表國家行使，實際上只能行使有限的管理權，而水資源的使用主要在水資源分布區域，水資源的保護和管理也需要依靠當地的人民，而當地人民保護和管理產權不屬于他們自己的自然資源會有多大的積極性可想而知。如果水資源的所有權歸水資源分布區域的居民所有，經濟利益就會驅使當地居民自覺管理和保護好水資源，大大減少保護和管理的成本，并使水資源獲得最大的效用。

提高水價無疑可以從經濟上刺激消費者的節水意識，但是現行體制下最大的受益者卻是水務部門(自來水公司)，為什么提高水價的收益要歸水務部門?水資源是上天賜予眾生的甘露，水務部門憑什么據為己有?“水價偏低”而“提價受阻”的關鍵原因是水資源的產權歸屬沒有理清，而作為既得利益集團的水務部門又不愿意觸及這個問題。

4 評價體系的標準太隨意而且評價指標口徑不統一使得監管失靈

當前對水環境質量的評價往往用監測斷面的水質類別和監測斷面水質達標率來表示，而這樣的評價結果往往會因為以下兩方面因素的變化失去可比性:

其一是地表水環境質量標準的調整，2000年1月1日起實施的《地表水環境質量標準—GHZBl－1999》修訂了水溫、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數、化學需氧量5個項目的標準值，Ⅴ類水的化學需氧量限值由《地面水環境質量標準》(G83838—88)中的25 mg/L提高到40 mg/L，Ⅳ類水的化學需氧量限值由20 mg/L提高到30 mg/L，使得2000年前的Ⅴ類水一躍而成為2001年的Ⅲ類水。2002年6月1日起實施《地表水環境質量標準—GB3838－2002》又修訂了pH、溶解氧、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數、鉛、糞大腸菌群7個項目的標準值。某些過去不達標的河段現在達標了或者水質類別提高了并不一定是因為水質的改善，有的可能是由于水質標準調整的結果。

其二是口徑不統一，比如監測斷面水質達標率就是一個口徑不統一的指標。因為監測斷面代表的徑流量因河段的截面積不同和流速不同而有很大差異，有的斷面年徑流量超過1 000億m3，有的斷面年徑流量不足100億m3，相差超過10倍。例如，年徑流量1 000億m3的斷面其徑流量占廣東全省徑流總量的1/4，如果這樣一個斷面的水質不達標，說明全省有25%的徑流量被污染;如果只有一個年徑流量100億m3的斷面的水質不達標，那么全省只有2.5%的徑流量遭受污染。但是這兩種情況用監測斷面達標率來衡量卻完全看不出差別。如果在徑流量很小的斷面多設一個觀測點，這個觀測點水質達標不達標對全省的水質幾乎沒有顯著影響，但是對監測斷面水質達標率的影響則非常明顯。有的地區為了改善監測斷面水質達標率就會在一些沒有污染的偏僻小河多設置一些監測斷面，而回避那些明顯受污染的大流量河流斷面。

5 認識的片面性與局限性

水環境問題與水資源問題實質上是一個問題的兩個方面，可是在現實中往往將兩者割裂開來。比如，在廣東省，研究水資源的強調廣東的水資源豐富，因而對水資源的承載力作出過分樂觀的估計;而研究水環境的強調廣東產生的污水量大，水環境污染嚴重，因而對水環境的承載力作出悲觀的估計。而把資源與環境作為一個整體來研究的成果尚不多見。廣東雖然水資源量大，但是也有相當一部分水資源因遭受污染而不能為人類所利用，由于污染而造成的水資源損失量往往沒有得到足夠的關注。

在水資源的需求方面，往往是考慮了工業用水、農業用水和生活用水，而忽略了生態用水。

在地下水的開發方面，考慮了地下水資源的儲藏總量，而較少考慮地下水的可補給量。結果由于過度的水資源開發而導致了生態環境的退化。

對一些現象的認識表面化，缺乏深入的分析，因而得出錯誤的判斷。比如，一些地區的水利部門發現“近20年來，在主要江河流域降水量沒有明顯變化的情況下，徑流呈現出增加的態勢”［2］。有些人據此推測近年來蒸發量出現了減少的趨勢，進而認為蒸發量的減少必然增加有效水資源量，因而表現出盲目樂觀。實際上，這未必是由于蒸發量減少的緣故，很可能是由于流域范圍地表覆被的變化導致雨水下滲能力降低或者土地利用變化導致地下水位下降而使地下水庫的蓄水量減少，從而使得匯入江河的徑流量增加的緣故，結果導致主要江河枯水期水位和流量明顯大幅下降。如果是由于蒸發量減少造成江河徑流增加的話，那么枯水期水位和流量就不應該下降。

在水資源與水環境問題上還廣泛存在一些模糊的認識，這些模糊認識也在一定程度上影響了水資源開發利用與水環境保護政策的合理制定和有效實施。比如，一些人以為降低環境質量標準就可以提高環境承載能力，曾有一個時期，降低環境質量標準的呼聲甚高，尤其是一些地方政府與相關產業協會的推動，使得我國水環境質量標準經歷的幾次調整都降低了相應環境質量等級標準的質量要求。其實，問題不是這么簡單，降低環境質量標準雖然在開始階段可以增加差額容量，但是不能增加同化容量。實際上只有同化容量才是可以持續利用的環境容量，而差額容量只是在達到差額之前可以暫時利用，一旦差額填滿就沒有了，尤其是當環境標準降低到一定程度后，可能使環境徹底喪失自凈能力，結果還會使同化容量減少。所以降低環境質量標準并不一定能夠增加水環境承載能力。實際上，只有江河湖庫的自凈能力才是可以持續利用的環境容量，而維持江河湖庫的自凈能力需要保持江河湖庫濕地生態系統處于良性發展狀態，超出自凈能力排污必然影響江河湖庫濕地生態系統的良性發展，降低江河湖庫的自凈能力。比如一些劣V類水質河段，河流濕地生態系統已經徹底破壞，完全喪失了自凈能力，實際上是一個納污池。而且由于這個納污池是開放的，因而成為一個重大污染源，不斷污染與其接壤的周邊水土環境，同時也產生惡臭，污染其附近上空的空氣環境。珠江三角洲地區水環境的惡化一定程度上就是由于以往排放控制的依據是基于這些對環境容量的模糊認識。

政績考核的短期行為也助長了這種對差額環境容量的濫用，任期目標責任制使得地方政府的領導總是希望降低環境標準給自己的任期提供較大的環境容量，而不顧可能在不久的將來衍生出一個大污染源的后果。

還有一個問題是前瞻性不足，對常規的、傳統的、宏觀的污染討論較多，而對一些新興的、潛在的、微觀的污染研究不夠。由于人類認識的局限性，限于特定的時空條件和技術手段，水環境保護政策的制定難免要留下一些漏洞。比如過去只關注地面水環境的保護，卻忽視了天空水環境的保護。飲用水源地的水主要是流域范圍內的降雨匯集而成。可是由于天空遭受污染，一些地區天空降落下來的雨水絕大部分也是“臟水”，不僅溶解了空氣中大量的二氧化硫和氧化氮而成為酸雨，而且也溶解或攜帶了漂浮在空氣中的大量持久性有機污染物。結果導致飲用水源地水質保護越來越難。

總而言之，由于部門利益導向不同導致不同管理部門制定出的政策互相矛盾、水權不明導致水價難以體現資源的稀缺性、制度設計缺陷導致污染治理出現不少死角、評價體系的標準太隨意而且評價指標口徑不統一使得監管失靈、以及對水資源與水環境問題認識的片面性和局限性等等，使得我國對水資源利用與水環境保護的研究離科學發展觀的要求還有一定距離，基于這些研究而制定的水資源利用與水環境保護的法規、政策、措施和方案并沒有達到預期的效果，結果導致我國的水資源利用與水環境保護至今還沒有擺脫“局部改善、整體惡化”的被動局面。其中的認識問題可以隨著研究的深入而逐步改善;污染治理的死角及評價標準和指標口徑問題屬于制度設計的缺陷，也可以隨著認識的深化逐步得到完善;而部門利益導向問題和水權問題則是體制的缺陷造成的，必須通過深化體制改革才有可能得到解決。

(編輯:田 紅)

References)

［1］中華人民共和國環境保護部.環境保護部副部長張力軍就節能減排和應對氣候變化問題答記者問文字實錄［OL］.2010－03－11. http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201003/t20100311_186716.htm［Ministry of Environmental Protection of People’s Republic of China.Text Memoir of Deputy Minister Zhang Lijun’s Reply to the Journalists on the Issues of Energy Saving and Emission Reduction as Well as Climate Change［OL］.2010 －03 －11.http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201003/t20100311_186716.htm］

［2］劉偉成，盧俊昌，張立，等.廣東水資源的保護和利用研究［A］.//謝鵬飛，主編.2003年廣東省重大決策咨詢研究成果匯編(上冊)［C］.廣東省人民政府發展研究中心，2005:423－503.［Liu Weicheng，Lu Junchang，Zhang Li，et al.Study on the Protection and Utilization of Water Resources in Guangdong Province［A］.//Xie Pengfei，edited.2003 Proceedings of Major Decision Consulting Research Results of Guangdong Province(Part 1)［C］.Development Research Center of People’s Government of Guangdong Province，2005:423 －503.］

［3］吳怡蓉.發揮技術支撐 珠江防總再部署流域抗旱工作［EB/OL］.2010 － 03 － 02.http://www.pearlwater.gov.cn/wndt/t20100302_34307.htm［Wu Yirong.Relying on Technological Support，the Pearl River Flood Control Headquarter Deploy Drought Fighting Work for the Basin［EB/OL］.2010 －03 －02.http://www.pearlwater.gov.cn/wndt/t20100302_34307.htm］

［4］李宏偉，杜勇.對西南地區大旱的幾點思考［EB/OL］.2010－04 －12.http://www.pearlwater.gov.cn/wndt/t20100412_35101.htm［Li Hongwei，Du Yong.Some Thinking on the Severe Drought in Southwestern China［EB/OL］.2010 －04 －12.http://www.pearlwater.gov.cn/wndt/t20100412_35101.htm］