把海南作為一個大城市“謀局”——借鑒廣東經驗助推海南城鎮化發展

□周義龍

作為目前城鎮化率最高的省份之一，廣東省城鎮化成就令人矚目。廣東不僅有廣州、深圳這樣的一線中心城市，有遍布珠三角乃至全省的專業城鎮，更形成了規模宏大的巨型城鎮群。2013年3月，廣東編制的《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》明確指出，在“十二五”期間，全省城鎮化發展呈現“區域協調、城鄉一體、綠色低碳、節約集約、文化傳承、和諧宜居”的新局面，總體達到中等發達國家水平。這為未來廣東城鎮化發展道路指明了方向。該《規劃》已經超越局限于城市自身的發展來談論城鎮化，而是明確地將其上升為全省的城鄉一體化方案。廣東在推進特色城鎮化積累的豐富成功經驗值得海南認真思索和借鑒。

差異化的城鎮化發展策略

在區域發展上，未來廣東將走差異化的城鎮化發展策略。截至2010年底，珠江三角洲地區城鎮化率達82.72%，步入城鎮化成熟階段；粵東、粵西、粵北地區的城鎮化率分別為57.71%、37.67%、44.29%，處于城鎮化加速發展階段。目前，廣東全省已逐步形成珠江三角洲地區率先發展、東西兩翼穩步發展、粵北地區加快發展的區域格局，以及大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮體系。為加快推進城市化進程，近年來廣東一些地區進行了大規模的行政區劃調整，珠江三角洲整體實力進一步增強，城市化的速度進一步加快。

海南城鎮化水平由1988年的16.99%上升到2011年的50.5%，低于國家城鎮化率51.27%，如按戶籍人口計算，城鎮化水平為38.12%，假如再扣除農墾因素，海南實際城市化水平僅為32%。目前海南省仍屬于欠發達地區，盡管城鎮化取得了長足的發展，但仍存在區域之間、城鄉之間發展不平衡，城市化水平低，農民非農化進程緩慢，城鎮規模偏小、基礎設施不完善、功能體系不健全，城鎮產業結構單一，城鎮發展基礎較弱，城市、農村、農墾等相互分割，城鎮化質量有待大幅度提升，城鎮輻射帶動周邊農村發展能力不強，吸引農村地區剩余勞動力轉產就業能力偏弱，海洋優勢尚未完全發揮，候鳥性旅游帶來的“空城化”等問題，都將是海南新型城鎮化迫切需要破解的難題。

海南城鎮化過程中要走差異化發展策略，優先發展一些重點城鎮，完成“差異化階梯性”發展規劃，以實體經濟夯實基礎后實現以城市帶動鄉鎮，以鄉鎮帶動農村的發展。加快推進城鎮化，應該實施“極點帶動、工業推進、協調發展”三大戰略。海南新型城鎮化要以海口、三亞兩大中心城市帶為主，重點發展小城鎮。同時，還要避免城市病，防止在基礎設施配套跟不上的情況下，城市人口機械成長。目前，海南省新型城鎮化建設已達成一個基本共識：把全省總體上作為一個大城市來思考，進行新型城鎮化的謀篇布局；做強海口、三亞、瓊海、儋州等重點城市，強化縣城建設，加快風情小鎮的建設步伐，打造特色村莊；以重點城市和縣城為支撐點，以小城鎮和特色鄉村為基礎，描繪海南新型城鎮化藍圖。

以人為本的城鎮化發展策略

在工業化帶動下，廣東全省各城鎮吸納了大量農村人口和外來人口，有力地推動了城鎮化發展，人口結構的優化更可謂是翻天覆地。2011年，廣東省除農村人均居住面積低于全國水平外，其余8項指標均超過全國水平。其中，城鎮人口占常住人口比例廣東為66.5%，領先全國的51.27%，也超過了浙江等幾個沿海較發達的兄弟省份。

不斷放寬準入條件，有序引導異地務工人員入戶城鎮，推進基本公共服務均等化，共享改革發展成果，解除進城農民的后顧之憂，在一定程度上緩解了廣東長期存在的城鄉二元結構矛盾。廣東提出逐步降低城鎮在就業、教育、社保等方面的準入門檻，以縣（市）城區、中心鎮為重點，切實加大吸納農業轉移人口力度，全面實施異地務工人員入戶城鎮積分制，加快推動異地務工人員融入城鎮。通過戶籍制度改革讓人口流動更加順暢。在城鎮化的進程中，廣東率先提出“積分入戶”的概念。

海南要遵循以人為本的原則，首先是建設海南人民的幸福家園，推行以人為本的城鎮化發展策略。加快進行戶籍制度改革，考慮借鑒學習廣東的“積分入戶”制度，可以在完善制度設計的基礎上考慮重啟“購房入戶”政策，加快吸引高端人才入戶海南的步伐。

著力尋找特色新型城鎮化發展道路

廣東依賴強大的工業實力大力發展工業化主導的城鎮化發展道路。而海南的資源稟賦和政策條件決定海南必須走一條非工業化主導的新型城鎮化發展道路。建議把海南作為全國新型城鎮化綜合改革試點省，為全國新型城鎮化改革發展積累經驗、提供示范，重點支持海南推進土地管理制度、戶籍制度、基本公共服務制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點，從而能讓海南走出一條具有海南特色的新型城鎮化發展道路。

海南城鎮化道路要凸顯生態、海洋等海南特色。特色之一是海陸統籌。海南擁有200萬平方公里的海域面積，作為海洋大省，海洋產業將為城鎮化提供強大動力。但在城鎮化過程中也要重點關注海洋生態文明，把城市建設和海洋生態保護相結合。特色之二是全島一城。要把海南作為一個大城市進行整體規劃。海南作為一個封閉的島嶼省份，其城鎮化未必全要發展大城市，城鎮化并非要讓農民一味地涌向城市，可以同步在村鎮把基礎設施配置和生活水平提高到城市標準，同樣是城鎮化的體現。特色之三是綠色生態。作為全國第一個也是唯一一個生態省，在保護綠色生態的基礎上建設大量的綠色小城鎮，推進城鎮化發展將會成為海南的特色之一。海南城鎮化道路可以結合夏威夷的濱海觀光旅游模式，以及美國的佛羅里達常住休閑模式，走一條綠色低碳生態環保的特色城鎮化道路。另外，海南還要特別注意產、城結合問題，要將產業發展和城鎮基礎設施建設和功能完善緊密結合，走出一條具有海南特色的、產城互補融合的新型城鎮化道路。“風情小鎮”在海南的試點建設，將使海南新型城鎮化建設進入良性循環的發展軌道。

夯實新型城鎮化產業支撐

作為一個欠發達地區，海南城鎮規模小、產業支撐弱，是目前影響和制約城鎮化最主要的問題之一。海南新型城鎮化建設，必須和優勢產業緊密結合。要將產業城鎮化作為海南新型城鎮化的重要內容，著力構建具有海南特色的現代產業體系，夯實新型城鎮化產業支撐。首先要注重產業轉型升級，圍繞國際旅游島建設，在鞏固和發展現有傳統服務業的同時，積極引導總部經濟、金融貿易、科技研發、教育培訓、健康養生等高端服務業發展。要注重培育和發展新型工業，引導新型工業向洋浦經濟開發區、海口美安科技新城等有條件的產業園區集聚。同時，注重農業科學技術和現代經營管理經驗模式的推廣和應用，加強農業特色產品基地、出島綠色通道、產品品牌化建設，提升現代農業生產規模和產值。

旅游地產將成海南新型城鎮化動力。旅游引導的新型城鎮化，就是以旅游帶動下的泛旅游產業集群為產業基礎，由旅游帶來的消費集聚直接推動的城鎮化過程。旅游能夠帶動消費產業，在解決城鄉統籌、生態環境、解決就業、提高人民生活質量等社會問題方面，給出了比較高效的解決方案。與此同時，旅游業是低污染、低能耗的產業，其引導的新型城鎮化符合國家對生態文明的要求。再次，旅游服務設施需求和消費的集中化，有助推進配套基礎設施及社會體系的建設，促進就地城鎮化的發展。因此，海南可以結合自身的優勢產業——旅游產業，積極走上一條非工業化主導的具有鮮明海南特色的城鎮化道路。

探索土地整體出讓和整體開發模式

土地成本上升、城市外擴難度加大等問題已經成為城鎮化進程的重要障礙。對此，《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》進一步明確，在符合現行土地政策前提下，探索土地整體出讓和整體開發模式，引導社會資金參與新區整體開發。這無疑給企業參與到城鎮化建設中指明了方向，以較快的途徑實現土地增值升值。廣東將允許轉戶農民出讓宅基地和土地獲得財產權益，轉戶農民今后可自愿將承包地、宅基地等上市流轉并獲得財產收益，使得農民真正擁有對自己土地的經營權、轉讓權和受益權，然后再通過合法流轉，解決農民進城資金的問題，在城市投資和發展。這是省級政府首度明確宅基地流轉方向，也將是未來宅基地流轉市場的一個突破口。尤其值得關注的是，該《規劃》中已為未來流轉土地指明了用途與未來發展要求，并明確提出，要提高城鄉一體化發展水平，以維護鄉村自然風貌和塑造聚落景觀、農業景觀和旅游景觀為重點，加強鄉村自然環境的保護和人居環境的功能化改造，將鄉村社區規范化建設與營造鄉村特色景觀風貌有機結合，整體提升鄉村環境。

繼廣東省出臺政策允許轉戶農民出讓宅基地和土地獲得財產權益后，與廣東土地流轉主要參與工業開發不同，海南目前也在試點農村集體土地參與旅游開發，但嚴格禁止建設商品性房地產的項目。海南土地資源貯藏豐富，這為未來土地流轉提供了更為廣闊的發展空間。海南可以考慮在全省范圍內，結合旅游優勢產業的實際，選擇一些試點村莊，按照依法、自愿、有償、不改變土地所有權的原則，通過轉讓、租賃、聯營合作等方式積極發展“農家樂”、休閑觀光、觀光旅游、生態農業等多種形式的鄉村旅游項目，但應該嚴格禁止商品性房地產項目的建設。宅基地參與旅游開發，可促進旅游地產的發展，地方政府征收儲備更多的旅游用地，一是可增加土地財政，二是可提高農民收入，改善其住房條件。同時，積極探索鄉村旅游發展新模式，會同國土部門積極研究探索農村宅基地的自由流轉，規范農村宅基地的使用，進一步釋放當地經濟發展的動力。積極探索和試點農村集體土地參與旅游開發，使得農村土地流轉又有了新的突破，這可以成為海南長期推行的一項政策。