央企再陷“審計門”

文 《法人》記者 呂斌

針對央企進(jìn)行審計并全面對外公布審計結(jié)果，是政府應(yīng)行之義，盡管實行的并不算早，數(shù)年來卻效果顯著。

但對比連續(xù)的數(shù)據(jù)亦可看出，一些央企“老毛病”并未收斂，審計方式及后繼治理措施或待進(jìn)一步完善

四周綠化環(huán)抱，內(nèi)部裝修豪華。位于北京市西城區(qū)金融大街29號的中國移動大樓，總是能引起行人的注目。如期而至的審計風(fēng)暴，再次讓這家央企陷入“審計門“。

這只是國家審計署公告的10家央企審計結(jié)果中的一家。

2013年5月10日，審計署接連公布2013年第3至第15號審計結(jié)果，涉及華能集團(tuán)、國電集團(tuán)、五礦集團(tuán)、中國移動、國家核電、中航集團(tuán)、儲備糧管理總公司、中國商飛、中國出版集團(tuán)公司、國家開發(fā)投資公司等10家中央企業(yè)2011年度財務(wù)收支審計結(jié)果。本次審計不僅查出多起重大經(jīng)濟(jì)案件線索，國企的隱形福利也紛紛遭起底曝光。報告還涉及3家銀行2011年度資產(chǎn)負(fù)債損益審計結(jié)果。

此外，審計署還對外公布了至2013年6月已辦結(jié)的38起違法違紀(jì)案件和事項處理情況，包括中信國安黃金有限責(zé)任公司原董事長兼總經(jīng)理孫永發(fā)案、南方工業(yè)資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司原總經(jīng)理王廷偉受賄案、建銀國際（中國）有限公司原董事長張傳斌內(nèi)幕交易案、上海國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司原董事長祝世寅濫用職權(quán)案等一批國企負(fù)責(zé)人案件赫然在列。

值得關(guān)注的是，近日副部級干部、華潤集團(tuán)董事長宋林遭媒體人實名舉報，稱其在一項收購中涉嫌瀆職或腐敗。隨后，有知情人披露了2012年審計署的一份調(diào)查意見，該意見明確列出了華潤電力在該項收購中出現(xiàn)的問題，如違反收購協(xié)議約定提前支付50多億面臨風(fēng)險、向被收購企業(yè)發(fā)放信托貸款等。

2013年7月19日，國資委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，國資委已經(jīng)注意到網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于記者實名舉報華潤集團(tuán)高管層的相關(guān)報道。目前，有關(guān)部門正在對華潤集團(tuán)進(jìn)行審計；國資委將根據(jù)審計結(jié)果，研究相應(yīng)措施；如果存在違法違紀(jì)問題，將依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

年年“審計門”

沒有太多懸念，今年審計署公布的眾多央企財務(wù)審計結(jié)果中，公眾又看到一些熟悉的“面孔”以及同樣熟悉的“問題”。

《法人》記者拿到的公告顯示，被公告的“央企”財務(wù)管理不規(guī)范、會計核算不準(zhǔn)確、報表編制不完整等問題依然存在。審計署特別指出，有的企業(yè)投資決策和工程項目管理不夠規(guī)范，個別項目因經(jīng)營決策不當(dāng)造成重大損失；有的企業(yè)對內(nèi)部管理重視不夠，對下屬單位的內(nèi)部管控存在薄弱環(huán)節(jié)，違法違規(guī)問題仍然存在，個別企業(yè)存在的問題還比較突出。

在審計結(jié)果公告中，涉及經(jīng)營決策不當(dāng)致重大損失的企業(yè)包括國電集團(tuán)、中儲糧總公司、中航集團(tuán)等。

國電集團(tuán)被審計出的問題主要是未批先建。截至2011年底，在未獲核準(zhǔn)的情況下，開工建設(shè)21個項目，已完成投資299.62億元。所屬18家公司在尚未取得用地批復(fù)的情況下，開工建設(shè)36個項目，占用土地14.48萬畝。

其中，國電集團(tuán)下屬長源電力河南煤業(yè)在2009年收購兩個煤礦時，對被收購企業(yè)提供的虛假資料審核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致多支付收購價款約0.12億元，且收購后兩個煤礦一直處于停產(chǎn)狀態(tài)，4.86億元投資面臨損失風(fēng)險。

中儲糧總公司的問題則主要出在多計或少計收入、支出。2007年至2011年，中儲糧20家所屬單位存在未及時確認(rèn)輪換費用補貼收入、未全額確認(rèn)輪換損耗、未足額計提固定資產(chǎn)折舊等問題，5年間合計造成少計收入11072.32萬元，少計成本費用17404.57萬元、多計成本費用1963.82萬元，導(dǎo)致多計利潤4368.43萬元，其中2011年多計利潤8209.84萬元。4家所屬單位還存在賬外建庫和投資企業(yè)等問題，造成少計資產(chǎn)11338.99萬元。

中航集團(tuán)則在資產(chǎn)處置方面出現(xiàn)較大問題。審計報告稱，2008年至2011年，中航集團(tuán)及國航股份未制定舊飛機處置的具體操作管理辦法，部分舊飛機處置未按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評估和進(jìn)場交易，且存在逆程序操作等問題，涉及金額10.63億元。

此外，華能集團(tuán)也被查出投資國家限制項目及未批先建。審計報告指出，2008年至2009年，華能集團(tuán)建設(shè)和收購了2個國家產(chǎn)業(yè)政策限制的煤制甲醇項目，截至2011年底已完成投資37.75億元。截至2011年底，華能集團(tuán)決策的黃登水電站等16項重大工程建設(shè)項目存在未經(jīng)核準(zhǔn)先行建設(shè)問題，涉及金額324.63億元。截至2011年底，華能集團(tuán)騎馬山風(fēng)電等75個項目已開工建設(shè)，但有81266.37畝項目用地尚未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)。

這幾家央企在經(jīng)營決策方面的問題僅是央企審計問題的冰山一角，但較具代表性。除此之外，在針對金融機構(gòu)的審計中，多家銀行再次被查出違規(guī)放貸嚴(yán)重。

華能集團(tuán)被查出投資國家限制項目及未批先建，圖為位于北京的華能國際電力開發(fā)公司

審計公告所涉及的中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設(shè)銀行等3家銀行2011年度資產(chǎn)負(fù)債損益結(jié)果顯示，這三家金融企業(yè)特別是其分支機構(gòu)違規(guī)發(fā)放貸款、違規(guī)辦理存款、財務(wù)管理不規(guī)范等問題比較突出。三家總行及下屬分行違規(guī)發(fā)放貸款總額分別為79.44億元、98.13億元、68.16億元。

再現(xiàn)福利腐敗

通過梳理審計公告，《法人》記者發(fā)現(xiàn)“過度福利”問題依舊觸目驚心。從天價裝飾燈到數(shù)萬元每月的住房公積金，再到福利房、福利卡，公眾對于央企令人瞠目結(jié)舌的過度福利已然見怪不怪。

“過度福利嚴(yán)重破壞了央企在公眾中的形象。一方面，央企的資產(chǎn)屬于全民，但享受到福利的卻僅為央企內(nèi)部職工，公眾無法從央企利潤中直接獲得利益，這顯失公平。”長期研究反腐的北大法學(xué)院一位專家對記者說，一些央企的福利已經(jīng)“過度”到令人驚訝的程度，如高達(dá)數(shù)萬元每月的住房公積金，這些違反常識和規(guī)定的福利，實在不該頻繁出現(xiàn)。

此外，他認(rèn)為，一些央企的福利已是公然違規(guī)甚至違法，如福利房問題，隨著各地房價的驟然飆升，國企及政府機構(gòu)福利房問題廣受詬病，國務(wù)院已因此三令五申，禁止實物分房，但時至今日，一些地方的國企仍公然違規(guī)，以各種方式變相建福利房，之前被熱議的北京“太陽星城”事件即是一例。

在今年審計署公布的審計報告中，華能集團(tuán)下屬扎賚諾爾煤業(yè)有限責(zé)任公司，在2008年至2011年間，將計提的煤炭生產(chǎn)安全費用、煤礦維簡費一千余萬元，違規(guī)用于職工住宅樓、廠區(qū)道路建設(shè)。

2008年至2011年，國電集團(tuán)所屬13家公司發(fā)放的4617.79萬元獎金未納入工資總額；其所屬龍源電力集團(tuán)股份有限公司的4家下屬企業(yè)超范圍發(fā)放技術(shù)獎1362.20萬元。

在對國家核電的審計中發(fā)現(xiàn)，2009年至2011年，其所屬國核電站運行服務(wù)技術(shù)公司等5家單位以會務(wù)費、物業(yè)費等名義在成本費用中列支3399.59萬元，用于給職工發(fā)放購物卡。

中國移動集團(tuán)在違規(guī)發(fā)放福利方面則更為突出，其下屬廣東移動、河北移動等24家單位，2005年至2011年間，通過應(yīng)付福利費科目為職工購買商業(yè)保險3.96億元；中移動集團(tuán)設(shè)計院等2家單位在中移動集團(tuán)已統(tǒng)一購買補充養(yǎng)老保險的情況下，另行購買補充養(yǎng)老保險0.57億元；2009年至2011年，中移動集團(tuán)總部、中國移動研究院在福利費中為職工購買不記名多用途健身卡2405.74萬元，實際可用于健身、餐飲、購物等活動。

“央企審計中的違規(guī)發(fā)放福利問題成為一個老問題，主要是一些核心的制度、流程及運營的基本方法沒有發(fā)生很大變化。”中國人民大學(xué)企業(yè)改制研究所特聘研究員、中美嘉倫國際咨詢（北京）有限公司總裁潘朝金在接受《法人》記者采訪時表示。

談及央企，公眾往往將其列為一個整體，實際上，央企之間差別明顯，有些央企利潤極好，有些則很差；一些央企身處競爭激烈的行業(yè)，有些則具有壟斷優(yōu)勢。潘朝金認(rèn)為，一些身處競爭激烈行業(yè)的央企，需要利用一些方式留住人才，但現(xiàn)在的路子并不暢通。

“一邊要求他市場化，一邊又要求他按照既有的規(guī)則來運行，還要保增長。在這一過程中，有些央企確實面著一些困難，就抱著僥幸心理，打擦邊球，給大家弄一點，以養(yǎng)住隊伍。”潘朝金說，從激勵角度看，似乎央企福利情有可原，但總體并不規(guī)范。

當(dāng)然，激勵人才只是央企濫發(fā)福利的因素之一，更重要的是一些央企的管理理念始終未能改變，長期以來已形成一種福利導(dǎo)向。

潘朝金告訴《法人》記者，央企未來的三個轉(zhuǎn)型方向是市場化、資本化和國際化。在這一過程中，形成市場化的觀念、市場化的體制、市場化的運行規(guī)則很重要。而現(xiàn)在，相當(dāng)部分央企內(nèi)還存在官僚氣息，機關(guān)作風(fēng)盛行。

“企業(yè)不是象牙塔，改善必須以外部環(huán)境為基礎(chǔ)。”一位長期擔(dān)任世界500強企業(yè)內(nèi)部審計師的人士在接受《法人》記者采訪時稱，所有權(quán)不明晰是全世界國有企業(yè)的通病，由此導(dǎo)致內(nèi)部控制系統(tǒng)有先天的“軟骨病”。

“此外，央企多生活在保護(hù)傘下，行業(yè)壁壘、政策傾斜等導(dǎo)致央企承受錯誤的能力遠(yuǎn)超越其他企業(yè)。”該不愿具名的內(nèi)部審計師說。

信息公開是利劍

目前，公眾除了審計署公開的年度審計報告或者一些上市公司的公告外，很難了解央企財務(wù)狀況，尤其在財務(wù)違規(guī)狀況方面，信息溝通的渠道并未通暢。

央企的審計并非只有來自審計署的外部審計，一直以來，央企內(nèi)部審計制度日臻完善，相當(dāng)數(shù)量的央企已擁有自己的審計團(tuán)隊。此外，央企自我審計中，也會聘請外部的審計力量，例如包含“四大”在內(nèi)的會計師事務(wù)所。

中國五礦集團(tuán)

但審計署審計出的一些問題，往往在央企自我審計中未被披露。一方面，會計師事務(wù)所的審計業(yè)務(wù)，屬于內(nèi)部審計的外包，而且通常是根據(jù)央企的需要如資產(chǎn)收購、上市等不同需求進(jìn)行的專業(yè)審計，屬于常規(guī)財務(wù)審計，而審計署的審計則屬于政府審計，主要是對經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計，兩者在審計目的、方法上有所不同；另一方面，會計師事務(wù)所做的財務(wù)審計，如果不影響投資者對財務(wù)報表的整體判斷，即使審計出相關(guān)問題也不會出現(xiàn)在審計報告中，而是采取與公司管理層溝通的方式，建議改掉這些問題。

上述不愿具名的內(nèi)部審計師在接受《法人》記者采訪時表示，會計師事務(wù)所在財務(wù)領(lǐng)域絕對是專家，但在他們的財務(wù)審計中，發(fā)現(xiàn)腐敗和非財務(wù)舞弊不是首要的目標(biāo)。而要對企業(yè)內(nèi)部舞弊或內(nèi)部控制缺陷有所了解，最重要的前提是對企業(yè)內(nèi)部運行的熟悉，如企業(yè)文化、潛規(guī)則、權(quán)力分配、業(yè)務(wù)模式等。

“外部機構(gòu)做內(nèi)審本來效果就不會明顯，更何況央企是‘四大’的客戶。而審計署無論是經(jīng)驗、能力還是獨立性，都要強于外部事務(wù)所。”這位內(nèi)部審計師說。

在上海國家會計學(xué)院審計研究所所長宋德亮教授看來，審計署把審計結(jié)果定期在網(wǎng)站上披露出來，已經(jīng)是一個很好的做法，也能起到一定的警示作用。

“障礙肯定是有的，因為畢竟是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。”宋德亮在接受《法人》記者采訪時說。

潘朝金則認(rèn)為，央企是另外一種形式的公眾公司，應(yīng)該建立對外的披露機制，讓公眾了解其經(jīng)營管理的一些情況，只要不涉及到國家機密及企業(yè)商業(yè)機密即可。

“我覺得這也是未來央企改革的一個方向。現(xiàn)在很多人指責(zé)央企變成小利益集團(tuán)，當(dāng)然有些是存在這樣的情況，有些則是有點冤枉的，但你怎么能讓老百姓相信你沒有做呢？”潘朝金說，陽光是最好的消毒劑，現(xiàn)在涉及到福利狀況、三公費用等方面的內(nèi)容，連政府機構(gòu)都要對外公布，為什么央企不能公布。

“在信息渠道方面，可以建立一套針對央企的信息披露規(guī)則：哪些可以披露，什么樣的企業(yè)應(yīng)該披露，披露到什么程度，披露哪些內(nèi)容，向誰披露等等，都可作出明確。”潘朝金告訴《法人》記者。

追責(zé)機制待完善

盡管央企每年的審計報告都存在這樣或那樣的問題，但卻罕見因此被追責(zé)者，在審計署的公告中，能看到一些央企員工被移送司法，但占比極少，大多數(shù)性質(zhì)不算十分惡劣的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，最終外界看不到處理結(jié)果。

在審計署發(fā)布審計結(jié)果公告的同時，也對相關(guān)違規(guī)違法問題的整改做了說明，認(rèn)為相當(dāng)部分出現(xiàn)的問題已受到重視并得到整改。

而在被審計署揭出問題之后，相關(guān)央企也隨即采取補救措施。在5月份被審計署公告之后，中國移動、中國商飛、國投公司、中國五礦、中國航空集團(tuán)、國家核電、國電集團(tuán)、華能集團(tuán)、中國移動、中儲糧等央企，紛紛在其官網(wǎng)上發(fā)布了對審計報告的整改公告。其中顯示，各企業(yè)的大部分問題已得到整改，涉及的責(zé)任人也受到降職、警告等處分，違規(guī)使用的資金也大都退還。

但公眾關(guān)心的并不是審計出問題之后央企如何整改，而是為何央企年年會被審計出相關(guān)的問題，且今年整改之后，為何明年還會再犯。審計工作如何才能起到公眾期盼的作用，切實有效的杜絕央企違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象。

近期的新聞報道顯示，華潤集團(tuán)董事長宋林遭媒體人實名舉報，稱其在一項收購中涉嫌瀆職或腐敗。隨后，有知情人披露了2012年審計署的一份調(diào)查意見，該意見明確列出了華潤電力在該項收購中出現(xiàn)的問題。

公眾不滿的是，央企的資產(chǎn)屬于全民，一些決策者的失誤所導(dǎo)致的重大損失，如不能被完善追責(zé)，何以威懾后來者？

潘朝金認(rèn)為，審計署代表國家進(jìn)行審計，是履行其職責(zé)，揭露的問題也觸目驚心。但審計工作有其邊界，只能指出存在的問題，真若落實責(zé)任、查明原因、制定措施、修改政策、處理人員、杜絕有關(guān)問題的發(fā)生，就不僅僅是審計署的責(zé)任了。

華潤集團(tuán)董事長宋林遭實名舉報

“歷次審計之后，追責(zé)機制并不成熟，讓大家產(chǎn)生一種思維，審計結(jié)果不會產(chǎn)生實際作用。”潘朝金告訴《法人》記者，審計署的公告僅是央企規(guī)范第一步，接下來，國資委等監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該起到相當(dāng)?shù)淖饔茫瑧?yīng)設(shè)立專門機構(gòu)，對央企被審計出來的問題進(jìn)行梳理并監(jiān)督其改正。

“如果每一次審計僅停留在審計署信息披露的層面上，問題就不會從根本上解決。”潘朝金說，國資委等機構(gòu)應(yīng)該和審計署建立一個有效的聯(lián)動機制，審計出問題之后，該深挖的深挖、該追責(zé)的追責(zé)、該移交司法的移交司法。

如何讓大象跳舞

央企規(guī)模巨大，如何令合規(guī)政策上傳下達(dá)？一些山高皇帝遠(yuǎn)的二三級企業(yè)如何有效監(jiān)管？探討央企審計模式的改良，不能不從央企實際狀況出發(fā)。對于部門繁多、層級復(fù)雜、規(guī)模巨大的央企來說，笨拙的身形若想跳起歡快的舞蹈，必然比常人更難。

今年針對央企的審計報告特別指出，一些央企的財務(wù)問題多發(fā)生在二三級企業(yè)，這些企業(yè)往往身處地方，與總部山水相隔，存在監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。

“整體來講，央企總部就像一個機關(guān)，他的費用預(yù)算、開支相對簡單一些。而二三級企業(yè)一直是審計的重點。”潘朝金認(rèn)為，一些央企的二級單位本身也是很大的集團(tuán)，總部對其監(jiān)督和管理不到位就很容易出問題。而且往往鏈條越長，管控力度越弱。央企的審計問題雖然反應(yīng)在二三級企業(yè)，歸根結(jié)底還是央企總部對分支機構(gòu)的管控問題。

央企在規(guī)模增大之后，面臨的矛盾就更為明顯，一是隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展，管理開始跟不上；二是業(yè)務(wù)發(fā)展以后，人力資源跟不上；三是面對很多新情況、新問題的出現(xiàn)，制度的更新、體系的更新跟不上。加上隨著規(guī)模的擴(kuò)大，企業(yè)業(yè)務(wù)邊界越來越模糊，地域范圍越來越廣，總部對二三級單位的管控就容易出現(xiàn)問題。

“現(xiàn)在的狀況是，一些央企的總部建設(shè)的非常行政化、官僚化。我認(rèn)為，未來的變革還是要針對央企總部的力度更大一些。”潘朝金告訴《法人》記者，這與央企自身的轉(zhuǎn)型也有直接關(guān)系，央企總部應(yīng)真正轉(zhuǎn)型為一個強有力的企業(yè)總部而不是行政總部、官僚總部。

“必須再次強調(diào)其獨立性和央企領(lǐng)導(dǎo)的去官員化。另外對審計目的重新定義，應(yīng)以完善內(nèi)部控制體系（并非編一套完美的內(nèi)控手冊）并確保內(nèi)部控制的執(zhí)行為目的。”接受《法人》記者采訪的內(nèi)部審計師也認(rèn)為。

一些被采訪者認(rèn)為，在改革沒有到位的時候，僅靠審計工作一年一度的披露，治標(biāo)難治本。沒有從根本體制上進(jìn)行改革，沒有把傳統(tǒng)遺留的一些根深蒂固的機制清除掉，央企審計的問題肯定是年年存在。

轉(zhuǎn)型中的央企，必然面臨一些困難，市場化的逐步拓展，輿論監(jiān)督的進(jìn)一步完善，法治進(jìn)程的加速，與央企自身在理念、管理、定位、工作流程等方面的落后習(xí)慣，必然有所沖突。只有沖破這些枷鎖，央企這些身形龐大的“大象”，才有可能輕身曼舞。