省級土地整治規劃中復墾規劃方法與實證研究——以山西省為例

景 明，白中科，2，余勤飛，張繼棟，曹銀貴，2，張耿杰

（1．中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京100083；2．國土資源部 土地整治重點實驗室，北京100035）

2012年3月16日，國務院正式批復《全國土地整治規劃（2011—2015年）》（以下簡稱《規劃》），3月27日，國土資源部發布實施了《規劃》。與2010年實施到期的土地開發整理規劃相比，本輪《規劃》由國務院直接批復給各省級人民政府和國務院有關部門，定位和層次高，土地整治已上升為國家層面的戰略部署，由自然性工程轉變為綜合性社會工程，對國家糧食安全戰略和節約優先戰略，以及社會主義新農村建設和城鄉統籌發展戰略起到重要的支撐作用。當前土地整治的內容包括農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦建設用地整治、未利用地開發和土地復墾，本文的關注點聚焦在土地整治規劃中的土地復墾規劃。

當前土地整治規劃中土地復墾存在諸多問題與爭議：在損毀土地基數上，由于損毀土地邊界模糊、土地損毀狀況復雜、調查評價標準缺失等原因，損毀土地面積、程度、權屬和分布情況“家底不詳”，兩次全國土地調查和每年年度土地利用變更調查中均未體現土地損毀和復墾內容，迄今發布的全國土地損毀和復墾數據，均為函調、典型區域調研與推算的結果；在復墾對象上，有的只考慮建設用地或者僅考慮采礦用地，將采礦用地作為復墾潛力評價、目標確定的基數，這與復墾的對象（損毀土地）的概念存在差異；在屬性和權責上，有的只考慮歷史遺留損毀土地和自然災毀損毀土地、只考慮由政府部門負責的損毀土地復墾，未考慮有復墾義務人的生產建設項目損毀土地的復墾，而這并不利于后期復墾工作的實施與監管；在復墾時間上，有的只考慮已損毀和已復墾土地情況，并未考慮復墾對象的時空特殊性，沒有進行規劃期損毀土地的預測，這也將低估損毀土地的數量與潛力；在復墾潛力評價上，由于土地復墾潛力基礎理論研究不足，土地復墾潛力評價所采用的方法相對單一等問題。

近年來很多學者對土地復墾潛力展開研究，如郭利剛［1］針對煤礦、金屬礦區土地復墾潛力的研究方法進行篩選，通過文獻資料分析、礦山地質數據分析等方法，對我國礦山損毀土地復墾潛力進行了研究。陳麗等［2］以山西省潞城市為例對縣域土地復墾潛力補充調查、適宜性評價、潛力分級和其測算與分析方法進行了研究。文學菊等［3］根據影響礦山土地損毀程度的因素具有不確定和模糊的特點，按土地損毀方式劃分評價單元，根據不同的土地損毀類型選取不同的評價指標，用特爾菲法確定指標權重，建立了礦山土地損毀程度的模糊綜合評價方法。何書金等［4］運用層次分析法來確定礦區廢棄土地復墾綜合潛力值的大小及每一級別的值域范圍，闡明了指數和法進行礦區廢棄地復墾潛力評價的具體過程與方法。張仕超等［5］以2004年可復墾土地統計數據為基礎，扣除至今已復墾的土地，測算了重慶市各區（縣）可復墾土地面積。可見，當前土地復墾潛力研究主要集中在土地復墾潛力來源、土地損毀程度分析、潛力評價方法、區域復墾潛力評價等方面［6－18］，而基于省級土地整治規劃宏觀層面的復墾問題研究較少。本文借助山西省土地整治規劃編制及山西省土地整治規劃復墾專題研究的工作，探索基于省級土地整治規劃中損毀土地測算、復墾潛力評價及復墾目標確定的方法體系，為土地整治規劃中的復墾規劃的編制、實施、監管和評價提供參考。

1 研究區概況

山西省地處華北西部的黃土高原東翼，國土面積15．63km2，地形較為復雜，境內有山地、丘陵、高原、盆地、臺地等多種地貌類型，是一個有黃土覆蓋且起伏較大的山地形高原。總的地勢東北高、西南低，自北而南有大同、忻州、太原、臨汾、運城、長治6個斷陷盆地。氣候屬大陸性季風氣候，年平均氣溫－4～14℃；年降水量介于400～650mm，年平均約530 mm左右，總趨勢由東南向西北遞減。河流分屬黃河與海河兩大水系。黃河水系的主要河流有縱貫全省中部的汾河、省境南部的沁河以及省境西部的涑水河、昕水河與三川河。海河水系的主要河流有省境北部的桑干河、滹沱河及省境東南部的清漳河與濁漳河，九條河流的流域面積均大于4 000km2，徑流量均在1．33億m3以上。山西省礦產資源豐富，截止2007年底，共發現118種礦產（以亞種計），其中探明資源儲量的礦產有63種，礦產地1 391處，保有資源儲量列全國第一的礦產有煤氣層、鋁土礦、耐火黏土、鐵礬土、含鉀巖石6種；山西煤炭資源非常豐富，截止2008年底，山西保有煤炭探明儲量2 688億t，約占全國總儲量的23%。2008年以來，山西省積極推進煤炭資源整合、煤炭企業重組，目前煤炭礦井數量由2007年的3 207座減少到1 053座，辦礦主體由2 200多家減少到130家，煤礦“多小散亂”產業格局得到了根本改善。

2 研究方法及數據來源

本文采用統計分析法、典型調查法、實證分析法、類比法等方法，以山西土地整治規劃中損毀土地測算、復墾潛力評價及目標確定為研究目的，從“摸家底—析潛力—定目標”的研究思路出發，具體采用單位產量損毀系數測算法、典型調查與統計分析法、定性方法和指數和法相結合的復墾適宜性評價方法及相關復墾目標確定的具體方法，建立適宜于當前條件下的土地整治規劃中復墾規劃的方法體系。

2．1 不同類型損毀土地測算的具體方法及數據來源

本文結合山西省損毀土地的具體情況，將損毀土地劃分為煤炭、金屬、磚瓦窯、公路、鐵路、水利、自然災毀7個類型，針對不同類型損毀土地的測算方法有：

（1）調查法。實地調查，設計土地損毀調查表，以土地利用調查為基礎進行補充調查；典型調查，通過對典型市、縣的走訪座談及典型礦山的實地調研，撰寫典型區域、典型類型的損毀土地調查報告；函調調查，通過設計市縣級土地損毀函調表，由各級國土部門自下而上進行逐層匯總。

（2）測算法。土地利用現狀測算法，通過典型區域典型地類損毀土地的分析調查，分地類測算損毀系數，求算損毀土地；后備耕地資源測算法，通過各省已有的耕地后備資源中損毀土地的調查規模，核減已復墾數據，求算損毀土地；單位產量損毀系數測算法，結合各省損毀土地的特點，按照損毀土地分類，通過搜集的典型復墾方案，測算生產建設項目的單位產量損毀系數，而后依據各生產建設項目的產量、規模及規劃，求算并預測損毀土地。

綜合考慮損毀土地獲取的經濟可行性、數據可靠性、邏輯嚴密性及區域特性等因素，確定了不同損毀土地類型的具體測算方法及主要數據來源（表1）。

2．2 復墾潛力評價的具體方法及數據來源

本文以各類型損毀土地為評價單元，以“耕地—林地—牧草地—建設用地”的優先順序確定土地利用方向，搜集山西省地形地貌條件、土壤條件、土壤侵蝕、降水條件、灌排條件等數據資料，構建針對各類型損毀土地評價指標體系，采用層次分析法對評價因子等級分級及權重確定，采用定性方法和指數和法相結合對各類型損毀土地的進行復墾適宜性評價，最終得出全省各類型損毀土地復墾為耕地、林草地、建設用地的適宜性比例及面積。

表1 山西省各類型損毀土地測算方法及主要數據來源

2．3 復墾目標確定的具體方法及數據來源

2．3．1 復墾目標確定依據 山西省土地復墾目標的確定重點考慮了以下幾個方面：（1）與山西省國民經濟和社會發展的用地要求銜接，既要滿足山西省對于用地的需求，也不低效浪費使用土地；（2）與同級土地利用總體規劃銜接，綜合考慮山西土地利用總體規劃中復墾目標、復墾新增耕地目標、建設用地增減掛鉤目標等因素；（3）與全國土地整治規劃、山西省土地開發“十二五”規劃綱要、已有的復墾規劃、復墾方案實施計劃銜接，綜合考慮山西省的采礦用地改革試點、山西省工礦廢棄地復墾調整利用試點、山西省礦產資源整合下關閉礦山的礦業存量用地調查等因素；（4）與生態環境保護規劃銜接，不僅要考慮土地利用在生態閾限之內、在土地生態環境允許限度內進行土地整治，更要積極恢復損毀土地的生態功能，增強損毀土地的生態效應；（5）與損毀土地復墾潛力銜接，復墾潛力大小取決于損毀類型、損毀程度、土地利用水平和土地復墾標準，土地整治規劃確定的土地復墾規模、新增耕地面積目標都只能等于或小于土地復墾的潛力；（6）與區域投資能力銜接，土地復墾投資能力成為影響土地復墾潛力能否變為現實的條件，成為土地整治規劃確定土地整治規模大小、時序安排和空間布局的重要依據。2．3．2 各類型損毀土地復墾目標確定的具體方法及數據來源 山西土地復墾目標劃分為煤礦、其他生產建設項目、礦業存量土地、采礦用地改革、歷史遺留工礦廢棄地和自然災害六類，復墾目標的確定方法及主要數據來源見表2。

表2 山西省土地復墾目標確定方法及主要數據來源

3 結果與分析

3．1 各類型損毀土地

到2015年山西省各類型損毀土地基數共為50．6萬hm2（表3），按損毀基數面積大小排序，依次為煤炭生產損毀＞磚瓦窯生產損毀＞金屬生產損毀＞公路建設損毀＞鐵路建設損毀＞自然災害損毀＞水利建設損毀。

表3 山西省各類型損毀土地 hm2

3．2 復墾潛力適宜性評價

到2015年山西省待復墾損毀土地共計35．1萬hm2（表4），按待復墾損毀面積大小排序，依次為煤炭生產損毀＞金屬生產損毀＞磚瓦窯生產損毀＞鐵路建設損毀＞公路建設損毀＞水利建設損毀＞自然災害損毀；山西省損毀土地可復墾耕地潛力為15．5萬hm2（表4），按可復墾耕地面積大小排序，依次為煤炭生產損毀＞磚瓦窯生產損毀＞公路建設損毀＞鐵路建設損毀＞金屬生產損毀＞自然災害損毀＞水利建設損毀。

表4 山西省各類型損毀土地復墾潛力 hm2

3．3 各類型損毀土地復墾目標

規劃期內山西省土地復墾總目標為3．0萬hm2（表5），按復墾目標面積大小排序，依次為礦業存量土地復墾＞工礦廢棄地復墾＞煤礦生產損毀土地復墾＞礦業用地改革復墾＞自然災毀土地復墾＞其他生產建設復墾。

表5 山西省土地復墾總目標 hm2

4 結論與討論

（1）本文采用統計分析法、典型調查法、資料分析法、類比法及單位產量損毀系數測算法測算損毀土地，為當前損毀土地面積、程度、權屬和分布的“家底不詳”的問題提出了一套有效的解決方法，具有一定科學性。然而，損毀土地的結果仍是一種典型區域調研與推算的結果，受到人為干擾的因素較多，譬如：噸煤損毀系數是通過典型復墾方案服務年限末損毀土地的面積與復墾方案服務年限末煤炭生產總量的商來確定，但受樣本搜集的可獲性、樣本選取的典型性、復墾方案沉陷預測技術的科學性、礦山開采計劃與開發利用方案實際的變更性等因素的影響，損毀土地測算結果與實際損毀土地必然存在差異。

（2）本文構建針對各類型損毀土地評價指標體系，采用定性和指數和法相結合的方法進行復墾潛力適宜性評價，評價因子的選取、權重的確定及等級的劃分結合當地情況咨詢了土地、城建、交通、農林業專家及本地熟悉人員，但仍受專家經驗影響，結果仍具有一定的主觀性；本文在復墾目標確定時，綜合考慮了多方面因素，咨詢了多方面專家，目標的確定具有合理性和可操作性，但仍存在一些問題，譬如：煤礦復墾目標是通過搜集到的902個備案的復墾方案報告表按規劃期年限與復墾方案服務年限比例對規劃期復墾責任面積進行推算，而實際復墾方案文本以5a為單位劃分了復墾工作階段，且有詳細的第一個五年復墾計劃，而本文在綜合考慮數據可獲得性的基礎上提出的推算結果也必然與實際存在差異。

（3）當前土地調查評價、地籍調查技術已基本成熟，但對于土地復墾基礎信息的調查評價來說，由于土地損毀邊界模糊、土地損毀狀況復雜等原因，亟需開展土地復墾基礎信息的調查評價研究。只有通過土地復墾基礎信息的調查評價，才能全面、準確地掌握現有的、將來的生產建設過程中造成的土地損毀情況和復墾情況，進而為土地整治規劃、土地復墾監管、決策提供支撐。

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