論規(guī)章授權(quán)組織的行政主體地位——以公安機關(guān)車輛管理所為例

賴 鍇

(鐵道警官高等專科學(xué)校法律系,河南鄭州450053)

我國現(xiàn)行的行政主體理論認為,行政主體的范圍包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織,不包括規(guī)章授權(quán)的組織和受委托的組織。為研究方便,本文試圖以公安機關(guān)車輛管理所為分析對象展開對 “規(guī)章授權(quán)組織的行政主體”的分析,期待能進一步明確規(guī)章授權(quán)組織的定位。

一、問題的提出:緣起實踐的疑惑

公安機關(guān)交通管理部門車輛管理所是公安機關(guān)交通管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。[1-2]車輛管理所根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)定,行使各項車輛管理職權(quán),辦理各項車輛管理業(yè)務(wù),并接受上級公安機關(guān)交通管理部門的監(jiān)督和指導(dǎo)(參見 《車輛管理所正規(guī)化建設(shè)標準》 (公交管[2007]146號)第六條)。經(jīng)查閱相關(guān)網(wǎng)站,各級政府及其部門將各級車輛管理所定位為 “受委托執(zhí)法組織”。[3-4]但在司法實踐中,如王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續(xù)案等[5-7],各級車輛管理所卻得以成為行政訴訟中的被告,在這些案件中,法院認定:車輛管理所是《機動車登記規(guī)定》、《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》兩規(guī)章授權(quán)行使車輛行政管理職權(quán)的專門機關(guān)。據(jù)此,車輛管理所被法院方認定為規(guī)章授權(quán)的組織,成為能以自己名義行使行政職權(quán),并能對外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體,從而以司法解釋的形式確立了“規(guī)章授權(quán)組織”的行政主體地位,在最終意義上突破了現(xiàn)有的行政主體理論。可見,行政機關(guān)和法院對車輛管理所作出的不同定位讓人疑惑:規(guī)章授權(quán)的組織是否具有行政主體資格?

二、規(guī)章授權(quán)組織存在的必要性分析

(一)我國規(guī)章有權(quán)對一個組織進行授權(quán)

根據(jù) 《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等單行行政法律,我國的行政主體包括行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織,不包括規(guī)章授權(quán)的組織。雖然法律、法規(guī)的法律效力高于規(guī)章,但是若法律、法規(guī)可以授權(quán)而規(guī)章不能進行授權(quán)則違反了法治的平等原則。《行政處罰法》第十八條規(guī)定,行政機關(guān)可以依照規(guī)章的規(guī)定,進行行政處罰權(quán)的委托。與“委托”同屬于行政職權(quán)處分性質(zhì)的 “授權(quán)”若因其是規(guī)章進行的授權(quán)而得不到承認,必與法制的統(tǒng)一要求相背離。

依據(jù)《立法法》第七十一條的精神,公安部可以為執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項,在本部門的權(quán)限內(nèi)制定規(guī)章。當然,公安部可以以部門規(guī)章的形式授權(quán)某一組織行使部分行政職權(quán)。公安部門通過 《機動車登記規(guī)定》、《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》(以下簡稱 “兩規(guī)定”)兩規(guī)章將涉及機動車的登記及駕駛證業(yè)務(wù)授權(quán)給各級車管所集中行使是符合立法法精神的。

(二)規(guī)章授權(quán)的存在是基于實踐的需要

我國規(guī)章數(shù)量眾多,規(guī)章制定權(quán)是有權(quán)行政主體的一項重要職權(quán),也是行政主體進行行政管理必不可少的一項職權(quán)。規(guī)章特別是部門規(guī)章授權(quán)在實踐中較為普遍,行政機關(guān)為執(zhí)行法律、行政法規(guī),為便于行政管理和及時有效地應(yīng)付紛繁復(fù)雜的行政事務(wù),應(yīng)有權(quán)通過規(guī)章的形式?jīng)Q定自身權(quán)力的行使和配置。

一方面規(guī)章實質(zhì)授權(quán)大量存在,另一方面若否認規(guī)章授權(quán)的存在,必然造成司法實踐中的技術(shù)障礙和訴訟參加人的無所適從。立法者未明確規(guī)定規(guī)章授權(quán)組織的原因是基于對行政權(quán)通過規(guī)章的方式不正當移轉(zhuǎn)行政職權(quán)造成行政主體混亂、多頭行政的擔(dān)心,這種保守在當時是能夠令人理解的,但隨著行政國的到來,行政權(quán)的持續(xù)擴張暗含其管理和服務(wù)的事務(wù)和領(lǐng)域更趨多樣,再通過限制規(guī)章授權(quán)的方式限制行政權(quán)就有違行政法上的比例原則。對于規(guī)章進行授權(quán)可能產(chǎn)生的不良后果,可以通過其他制度的建立和改良來實現(xiàn),比如強調(diào)規(guī)章授權(quán)要依法進行,完善有效的司法審查制度等。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展,我國機動車的登記及駕駛證業(yè)務(wù)增長迅速,茲需專門機構(gòu)集中對車輛事務(wù)進行管理,公安部門將自身的諸如車輛年檢、登記、駕考等涉及車輛事項的管理和服務(wù)職能交給車輛管理所承擔(dān)響應(yīng)了實踐的呼喚。

三、規(guī)章授權(quán)組織行政主體資格的規(guī)范性依據(jù)分析

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條之規(guī)定將車管所定性為“規(guī)章授權(quán)的組織”。根據(jù)行政法學(xué)界關(guān)于行政法淵源的理論,作為行政法的一個重要淵源的法律解釋可作為行政機關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。而學(xué)理將法律解釋分為立法解釋、行政解釋、司法解釋,現(xiàn)行 《立法法》規(guī)定的法律解釋實質(zhì)上是指立法解釋,具有與法律相同的法律效力,與行政解釋同樣可以作為行政機關(guān)依法行為的執(zhí)法依據(jù)。那么,司法解釋能否作為行政機關(guān)依法行政的依據(jù)?現(xiàn)行《立法法》未明確規(guī)定,給實踐執(zhí)法帶來困惑。若行政機關(guān)不將司法解釋作為執(zhí)法依據(jù),那么由此產(chǎn)生的后果是在司法監(jiān)督階段,人民法院依據(jù)司法解釋審查行政行為的合法性問題時,會置“有異見”的行政機關(guān)于法律上的不利地位。比如:行政機關(guān)將車管所定性為“受委托組織”,而在審判階段卻被法院認定為 “規(guī)章授權(quán)的組織”。

最高法對車管所的定性是有規(guī)范依據(jù)的。根據(jù)1981年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》的規(guī)定,全國人大常務(wù)委員會授權(quán)最高人民法院對于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題進行解釋。后來《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》 (法發(fā) 〔2007〕12號)第五條進一步規(guī)定“最高人民法院發(fā)布的司法解釋,具有法律效力”。據(jù)此,各級法院依據(jù)最高法院發(fā)布的司法解釋進行斷案,并將 “車輛管理所”定性為 “規(guī)章授權(quán)的組織”是有法可據(jù)的。既然司法解釋具有法律效力,作為執(zhí)法部門的行政機關(guān)亦應(yīng)依 “司法解釋”行政。綜上,各級政府部門不應(yīng)將車管所公布為 “受委托執(zhí)法組織”,應(yīng)定性為“規(guī)章授權(quán)的組織”。

四、規(guī)章授權(quán)的組織符合行政主體的構(gòu)成要件

學(xué)術(shù)界一般認為,作為行政主體必須具備一定的法律資格要件:第一,行政主體必須是依法享有行政職權(quán)的組織。第二,行政主體必須是能以自己的名義實施行政活動的組織。第三,行政主體必須是能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。任何一個組織,符合行政主體資格要件的就是行政主體;不符合的,不是。[8]在上述三個要件中,最根本的應(yīng)是行政職權(quán)要件,該要件是其他兩個要件的前提。

(一)規(guī)章授權(quán)的組織享有行政職權(quán)具有行政管理職能

我國法律未對規(guī)章授權(quán)的組織作出明確界定。學(xué)界多參考《行政處罰法》第十九條的規(guī)定對規(guī)章授權(quán)的組織進行了設(shè)定,認為成為規(guī)章授權(quán)的組織應(yīng)該是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織,具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員,對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的,應(yīng)當有條件組織進行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。其范圍包括行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)在內(nèi)。規(guī)章制定主體通過行使規(guī)章制定權(quán)將自身固有職權(quán)的一部分賦予給符合條件的組織,由該組織獨立行使被賦予的行政職權(quán),對相關(guān)事務(wù)實施行政管理職能。

《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第二條規(guī)定,各級車輛管理所負責(zé)辦理本行政轄區(qū)內(nèi)機動車駕駛證業(yè)務(wù)。《機動車登記規(guī)定》第二條規(guī)定,各級車輛管理所負責(zé)辦理本行政轄區(qū)內(nèi)機動車登記業(yè)務(wù)。“兩規(guī)定”都強調(diào),本規(guī)定由公安機關(guān)交通管理部門負責(zé)實施。可見,公安部通過制定部門規(guī)章,將本屬于公安機關(guān)交通管理部門的機動車登記及駕駛證業(yè)務(wù)賦予各級車輛管理所行使。從而,車輛管理所以規(guī)章授權(quán)組織的身份享有相應(yīng)的行政職權(quán),對機動車的相關(guān)事務(wù)行使行政管理職能。《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第三、四條對車輛管理所行使行政職權(quán)的程序等作出了明確規(guī)范,進一步印證了車輛管理所享有行政職權(quán)具有行政管理職能。

(二)規(guī)章授權(quán)的組織能獨立承擔(dān)法律責(zé)任

依據(jù)行政法理,能否獨立承擔(dān)法律責(zé)任是將授權(quán)組織和受托組織區(qū)別開來的重要標志。受托組織不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任,由委托主體承擔(dān)法律責(zé)任,所以受托組織不具有行政主體資格。在行政訴訟中,作為行政訴訟的被告一般視作能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任。規(guī)章授權(quán)的組織能獨立作為行政訴訟中被告有司法解釋依據(jù)。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 (法釋 [2000]8號)第二十條第三款規(guī)定,法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織,超出法定授權(quán)范圍實施行政行為,當事人不服提起訴訟的,應(yīng)當以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。依據(jù)本解釋規(guī)定,各地車輛管理所在司法實踐中頻繁成為行政訴訟的被告。

規(guī)章授權(quán)的組織獨立承擔(dān)法律責(zé)任還表現(xiàn)為,規(guī)章授權(quán)組織能夠撤銷、改變其作出的違法或不當?shù)男姓袨椤１热?車輛管理所對符合條件的駕照申請人不予頒發(fā)駕照許可;對符合條件的機動車不予相應(yīng)登記或登記錯誤等,在相對人要求或控訴后,車輛管理所可主動或依法院的裁判進行重做、撤銷、變更、許可等行為,顯示出其作為規(guī)章授權(quán)的組織具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。

(三)規(guī)章授權(quán)的組織以自己的名義實施行政活動

不以自己名義實施行政活動的組織不屬于規(guī)章授權(quán)的組織,而屬于受委托的組織。規(guī)章授權(quán)的組織本不具有或不具有某項行政職權(quán),基于規(guī)章的授權(quán)而獲得了某些行政職權(quán),進行行政管理時可以直接以自己的名義進行。在行政訴訟中,能夠由本組織作為行政訴訟中的被告。比如:車輛管理所可以以自己的名義要求辦理機動車登記的公民提供相應(yīng)的手續(xù),若手續(xù)不全,車輛管理所可以以自己名義自主決定是否準予注冊、變更、移轉(zhuǎn)、注銷等登記。

綜上,規(guī)章授權(quán)的組織享有行政職權(quán)、能獨立承擔(dān)責(zé)任、能以自己的名義從事行政活動,完全符合行政主體的構(gòu)成要件,具有行政主體資格。車輛管理所以其自身的職權(quán)來源、以其在行政訴訟中恒定的被告地位為規(guī)章授權(quán)組織的行政主體定性提供了實踐性的證明。

五、規(guī)章授權(quán)組織的行政主體地位的證成

從前文分析來看,規(guī)章不僅能對符合條件的特定組織進行授權(quán),而且規(guī)章授權(quán)的大量存在也是行政權(quán)運行實踐的需要,除此之外,規(guī)章授權(quán)還存在 《立法法》上的可行性。規(guī)章授權(quán)組織的存在不僅具有司法解釋的依據(jù),而且在司法實踐中通過諸多個案得以印證。從行政主體的識別標準來看,規(guī)章授權(quán)的組織在行政職權(quán)、法律責(zé)任的承擔(dān)等方面完全符合學(xué)界對行政主體條件的界定。公安機關(guān)車輛管理所以其自身的職權(quán)配置和其在司法實踐中行政訴訟被告的擔(dān)當自信地向人們證明著:規(guī)章授權(quán)組織具有行政主體資格,能成為行政訴訟中的被告。

[1]湖南省人民政府.湖南省人民政府發(fā)布的 《湖南省公安廳交通警察總隊 (湖南省公安廳交通管理局)職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(湘政辦發(fā) [2001]3號)[EB OL].(2001-01-11)[2012-10-09]http: www.110.com fagui law_203546.html.

[2]洛陽市編辦.洛陽市公安局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員編制審辦事項聯(lián)辦事項工作制度目標責(zé)任規(guī)定 [EB OL].(2009-10-09)[2012-10-09].http: www.lysbb.gov.cn bencandy.php?fid=32&id=765.

[3]鄭州市人民政府.鄭州市人民政府關(guān)于公布行政執(zhí)法主體和依法接受委托從事行政執(zhí)法活動單位的通告[EB OL].(2011-03-28)[2012-10-09]http: www.zhengzhou.gov.cn sitegroup root html fdae9f5d2880d70e012880f0621c0083 20110402161644315.html.

[4]宣城市人民政府法制辦.宣城市公安局 (含交通警察支隊、交通警察支隊車輛管理所、消防支隊)行政執(zhí)法依據(jù) [EB OL].(2013-01-02)[2012-10-09],http: www.xcsfzb.gov.cn Article Article.Asp?ID=946.

[5]北大法意.王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續(xù)案[EB OL].(1995-10-06)[2012-10-27].http: www.lawyee.net Case Case_Display.asp?RID=20994.

[6]鄭州市二七區(qū)人民法院.王會琴訴鄭州市公安局交通警察支隊車輛管理所行政登記糾紛案[EB OL].(2010-01-06)[2012-10-27],http: bmla.chinalawinfo.com newlaw2002 SLC SLC.asp?Db=fnl&Gid=117652628.

[7]成都市中級人民法院.張鳳琴訴成都市公安局交通管理局車輛管理所交通行政登記案 [EB OL].(2005-01-20)[2012-10-09],http: www.110.com panli panli_75601.html.

[8]薛剛凌.我國行政主體理論之檢討—兼論全面研究行政組織法的必要性 [J].政法論壇,1998,(6):64.