論湘西民族民間文化遺產保護條例的修訂

彭蘇華

(吉首大學法學與公共管理學院,湖南吉首416000)

一、湘西民族民間文化遺產保護條例

20世紀90年代以來,非物質文化遺產保護問題越來越受關注,法律成為保護非物質文化遺產不可或缺的形式。各國在非物質文化遺產保護問題上達成共識,2003年聯合國教科文組織通過了《保護非物質文化遺產公約》 (以下簡稱《公約》)。2004年,經全國人大常委會批準,中國加入《公約》。2003年11月,制定《中華人民共和國民族民間傳統文化保護法草案》。此后,中國加快非物質文化遺產法律保護的進程,相繼出臺規范性文件,加強非物質文化遺產法律保護工作①。在《中華人民共和國民族民間傳統文化保護法》遲遲不能出臺的情況下,各地區根據中央文件精神,紛紛出臺地方法規,彌補國家法律在非物質文化遺產法律保護方面的空白。2005年9月2日,湖南省人民政府辦公廳出臺《關于加強非物質文化遺產保護工作的意見》。《條例》(2006年6月10日起施)正是在這一立法背景下產生的。

根據憲法、立法法等法律的規定,湘西土家族苗族自治州人大及其常委會具有民族自治立法權,在當時缺乏專門的非物質文化遺產保護法,而規范性文件的法律效力過低、執行不力的情況下,制定單行條例成為加強湘西民族民間文化遺產法律保護工作的最佳選擇。

2004年10月,湘西州人大常委會根據代表和委員的提議,《條例》的制定納入立法規劃。2005年3月,成立了條例起草領導小組,湘西州人大常委會先后兩次對條例草案進行了審議。2006年3月26日,湘西州十一屆人大四次會議審議通過。5月31日,湖南省第十屆人大常委會第二十次會議批準了《條例》。

《條例》分六章36條,于2006年6月10日正式實施。內容涉及民族民間文化遺產的保護、傳承、管理利用與獎勵和處罰。第一章總則規定了立法目的、適用范圍、保護原則、主管部門及相關部門的職責、民族民間文化遺產保護的范圍等;第二章搶救與保護規定了民族民間文化遺產的普查、收集整理、名錄編制、捐贈、保密等事項;第三章認定與傳承規定了傳承人、傳承單位的認定及其享有的權利和應負的義務,區域整體性保護等事項;第四章管理與利用規定了專項資金的管理、民族民間文化遺產的傳播與合理利用等問題;第五章獎勵與處罰規定了單位或個人獲得表彰和獎勵的條件,傳承人、傳承單位的撤銷,國家工作人員的法律責任等;第六章附則規定法律沖突時法律的適用,《條例》的批準、公布實施。《條例》 彌補國家立法在非物質文化遺產專門法律保護的空白,為湘西州民族民間文化遺產保護提供有力的法律依據,促進了湘西州民族民間文化遺產保護工作的開展。

二、民族民間文化遺產保護條例修訂的必要性

(一)《非物質文化遺產法》 已出臺

2011年2月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《中華人民共和國非物質文化遺產法》已于2011年6月1日起施行,改變了我國非物質文化遺產無專門法律保護的狀況。這就要求發揮《條例》雙重功能,從起初單一的彌補法律空白的功能到增加對法律的細化以增強其可操作性的功能。《條例》 部分內容與《非物質文化遺產法》不一致,如《條例》第15條第三款規定“州、縣(市)人民政府對列入本級民族民間文化遺產保護名錄的項目,可以命名傳承人或傳承單位”,但《非物質文化遺產法》規定“國務院文化主管部門和省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門對本級人民政府批準公布的非物質文化遺產代表性項目,可以認定代表性傳承人。”認定主體完全不同,而且只能認定“代表性傳承人”。又如《條例》第9條規定普查工作由文化行政主管部門負責組織,而《非物質文化遺產法》第11條規定由人民政府組織,文化主管部門負責進行。

(二)《條例》自身存在的缺陷

1.法律理論研究不足,立法過程倉促。從制定立法規劃到《條例》獲得通過,僅1年半的時間。對于非物質文化遺產法律保護理論研究還處于起步階段,還不成熟。除《非物質文化遺產保護條約》和相關的規范性文件外,并無其他有關非物質文化遺產保護方面的法律法規作為參照。2.原則性的規定較多,可操作性不強。《條例》的許多規定過于籠統,口號式語言過多,達不到對法律法規嚴密性與確定性的要求。如第7條關于有關部門的責之規定并不詳細;第18條對于傳承人和傳承單位的認定沒有具體的評審規定;第25條沒有詳細說明專項資金管理的辦法等。由于可操作性差,這些規定往往得不到很好的落實。3.在法律責任方面,只是在第34條規定了國家工作人員的法律責任,并沒有規定個人和組織破壞或非法利用非物質文化遺產所應負的法律責任。4.第三章的“認定”僅僅指對傳承人的認定,實際上還應當包括對非物質文化遺產本身的認定。5.整個《條例》多是行政命令式的語言,忽視了私權利性的規定在非物質文化遺產保護中的作用。

(三)理論成果轉化為法律規范的需要

非物質文化遺產法律保護理論研究已經取得豐碩的成果。相關研究涉及非物質文化遺產法律保護模式,知識產權法在非物質文化遺產法律保護中的地位,民法特別是物權法保護,司法保護②。如王思鋒主張在“私權保護說”的理論基礎上,確立我國非物質文化遺產法律保護方式,并認為“以知識產權方式保護非物質文化遺產無疑是當前較為理想的選擇”③;鄭延峰認為非物質文化遺產法律保護應當采取公法與私法相結合的保護④;徐蓓雯論述了私法保護模式說、公法保護模式說和混合保護模式說,認為我國應當采取行政法為主體的公法保護、知識產權法為主體的私法保護、國內法與國際法相結合的保護⑤;楊明認為傳承者與使用者之間的法律關系有合同法律關系、侵權法律關系。傳承者與有利害關系的第三之間的法律關系有合作開發、管理關系、代理關系等⑥。除此之外,全國各地相關地方立法也積累了不少的經驗,這些研究成果亟待轉化為法律以期發揮更大的作用。

三、《條例》修訂的幾點意見

(一)將《條例》的修訂納入立法規劃

《條例》已經實施6年,相關環境已經發生巨大變化,《條例》的修訂已刻不容緩。應當在思想上高度重視,并制定科學合理的修訂計劃,出臺修訂《條例》的指導性文件,成立《條例》修訂的機構,安排專門的經費與人員,為《條例》的修訂做好充分的準備工作。

(二)加強理論研究

首先要對《非物質文化遺產法》的結構、內容、立法技術、立法程序等進行全方位的考察。其次,要組織法律專家及相關領域的學者對現行《條例》的實施效果進行評價,分析現存《條例》中存在的不足,并對照《非物質文化遺產法》查找應當細化的規定以及立法當中的盲點。第三,搜集當前非物質文化遺產法律保護研究的最新成果,特別是管理私權利在非物質文化遺產保護方面的研究成果,為《條例》的修訂打好理論基礎。

(三)增強法律的可操作性

一部單行條例,解決的是具體問題。《條例》的一些規定過于原則化、缺乏具體性,可操作性差與這一要求背道而馳。因此《條例》應當突出對《非物質文化遺產法》的細化功能。《非物質文化遺產法》第8條關于非物質文化遺產保護的宣傳,第9條關于表彰獎勵措施,第15條關于境外組織和個人經行調查等都需要在《條例》中加以細化。就《條例》本身而言,應當對第7條相關部門應當加以明確,第11條的捐贈,第13條密級的確定,第12條的鼓勵措施,第26條研究任成才的培養,第30條合作與交流的辦法等都必須具體化為可操作的規定。

(四)新修訂的《條例》應當完善各項制度

1.完善統一管理制度。建立一個由各相關部門參與的統一的協調機構,以實現統一行動、統一標準、信息共享。2.完善調查登記制度。明確調查的主體及其所享有的權利,應承擔的義務;細化調查的程序,具體規定登記辦法。3.完善獎勵和處罰機制。當前條例中在第32條只規定了獲得獎勵的條件,而對于獎勵申請、獎勵的程序、獎勵的標準等都未明確,應當加以完善。在第五章的獎勵與處罰中,還應當增加對破壞或非法利用非物質文化遺產的個人或組織的處罰的規定,明確作出處罰的主體、程序等事項。4.完善專項資金管理制度。明確專項資金管理辦法,可以由人民政府組織相關部門成立非物質文化遺產保護專項資金管理辦公室進行管理,也可以由民族民間文化遺產保護中心管理;專項資金的使用情況應當定期公布,接受群眾監督。

(五)借鑒其他地區的立法經驗

經過10多年的發展,各省和各民族地區相繼出臺地方法規和民族自治條例,其中不乏可借鑒之處。如《廣西壯族自治區民族民間傳統文化保護條例》第五條第二款關于審計機關對專項經費的審計監督。《貴州省非物質文化遺產保護條例》第四十三條“縣級以上人民政府文化主管部門應當會同有關部門,鼓勵、支持非物質文化遺產代表性項目的代表性傳承人和保護責任單位將項目申請專利、注冊商標、申報地理標志、登記版權等”,以及第十七條關于列入非物質文化遺產代表性項目名錄的,應當符合的條件的規定。《云南省民族民間傳統文化保護條例》第四章關于交易與出境問題的規定,及第五章關于具體保障措施的規定。《浙江省非物質文化遺產保護條例》第五條第二款對相關部門進行明確。以及第十一條建立非物質文化遺產保護專家咨詢制度的規定,還有第25條第二款關于非物質文化遺產搶救措施的規定。這些有益的立法經驗都可以引入新的《條例》。

[1]蘭婷.我國非物質文化遺產的法律保護考察 [J].東南學術,2011,(4).

[2]王思鋒.對非物質文化遺產法律保護方式的思考 [J].中國國情國力,2011,(1).

[3]鄭延峰.非物質文化遺產的法律保護探析—以閩東地區個案為中心 [J].中共福建省委黨校學報,2010,(11).

[4]徐蓓雯.非物質文化遺產法律保護模式探析 [J].安康學院學報,2012,24(2).

[5]楊明.非物質文化遺產保護的法律結構 [J].電子知識產權,2010,(8).

[6]梁厚能.把根留住——湘西土家族苗族自治州人大常委會制定民族民間文化遺產保護條例紀實 [J].中國人大,2006,(15).

[7]湘西土家族苗族自治州民族民間文化遺產保護條例,中國政府法制信息網.http: fgk.chinalaw.gov.cn article dffg 200606 20060600316729.shtml.

[8]中華人民共和國非物質文化遺產法,中國人大網.http: www.npc.gov.cn huiyi cwh 1119 2011-02 25 content-1625617.htm.

[9]廣西壯族自治區民族民間傳統文化保護條例,中國百科網.http: www.chinabaike.com law df gxi 1414778.html.

[10]貴州省非物質文化遺產保護條例,法律圖書館.http: www.law-lib.com law law-view.asp?id=380963.

[11]云南省民族民間傳統文化保護條例,法律快車.http: www.lawtime.cn info zscq difangzhengcefagui 2010072938483.html.

[12]浙江省非物質文化遺產保護條例,法律圖書館.http: www.law-lib.com law law-view.asp?id=202987.

注釋:

①2004年4月文化部、財政部聯合發出《關于實施中國民族民間文化保護工程的通知》,并附《中國民族民間文化保護工程實施方案》.2005年3月26日,頒布《國務院辦公廳關于加強我國非物質文化遺產保護工作的意見》.2005年12國務院下發《關于加強文化遺產保護的通知》.

②蘭婷分析了司法保護的現狀。蘭婷.我國非物質文化遺產的法律保護考察[J].東南學術,2011,(4).

③王思鋒.對非物質文化遺產法律保護方式的思考 [J].中國國情國力,2011,(1).

④鄭延峰.非物質文化遺產的法律保護探析—以閩東地區個案為中心[J].中共福建省委黨校學報,2010,(11).

⑤徐蓓雯.非物質文化遺產法律保護模式探析[J].安康學院學報,2012,24(2).

⑥楊明.非物質文化遺產保護的法律結構[J].電子知識產權,2010年,(8).