公路建設項目社會穩定風險評估簡析

楊 波 張玉會

(河南省駐馬店市公路工程開發有限公司，河南 駐馬店 463000)

2012年8月，國家發展改革委制定并頒布了《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，對社會穩定性風險評估的對象、等級與要求做出了明確規定，要求與人民群眾利益密切相關的重大建設項目審批或開工前，對可能影響社會穩定的因素開展科學系統的預測、分析、論證和評估，從源頭上預防、降低、控制和應對可能引發的大規模上訪或群體性事件，從而使重大建設項目實施更加順利，更加符合大多數群眾利益。

1 公路建設項目社會穩定風險評估的范圍和內容

根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的規定，由國家發展改革委審批、核準或者核報國務院審批、核準的在中華人民共和國境內建設實施的固定資產投資項目均應該進行社會穩定風險評估。按照項目審批權限，公路建設項目國道主干線、國家、部重點公路建設項目均應該進行社會穩定風險評估。從公路建設項目的建設的時間順序上來梳理，社會穩定風險評價有以下內容。

1.1 項目前期

是指項目的論證、決策階段，主要考慮公路建設項目是否與區域規劃、行業規劃與指導性規劃相銜接;征地拆遷、項目融資渠道是否穩定;資金來源是否能夠得到保證;公路建設項目對原有的收費公路(主要是社會投資主體)的交通流量及收費所造成的影響;公路的等級、結構形式、收費方式是否會對沿線群眾帶來不利;公路建設項目通過的區域是否會對生態環境造成影響;項目是否能夠改善沿線群眾出行，沿線群眾是否能夠從項目受益等。

1.2 項目準備期

是指項目的勘察、設計與服務采購階段，重點在公路的設計階段，主要考慮：公路走向與線形與征地拆遷數量的關系;公路路基高度、寬度等技術指標是否會給征地、拆遷、取土、棄碴帶來影響;改路、改渠設置是否合理;上穿人行天橋、下穿通道的數量和形式是否影響沿線群眾出行;運營期車輛的噪聲、尾氣和光污染是否有相應防治措施;橋梁跨徑和橋梁高度是否能夠滿足泄洪需要等。

1.3 項目建設期

主要是指施工期，重點在施工期間是否會對當地沿線群眾的出行造成影響;施工過程中的震動、噪聲、瀝青等污染是否會對當地沿線群眾的生產生活造成不利影響;地材購買、機械租賃等經濟合同是否會引發矛盾;勞動用工是否會引發矛盾，農民工工資是否能夠得到按時足額發放;文明安全施工管理措施是否已經制訂，是否能有效防止工程建設對周邊群眾帶來的影響等;周邊社會治安突出問題分析，是否制訂了相應的化解措施及應急處理預案等。

1.4 項目運營期

公路建設項目運營期間車輛的噪聲、光和震動污染防治措施是否有效，北方地區融雪劑的融化是否會對周邊農作物造成影響;項目運營期間當地沿線群眾對勞動用工是否有要求等。

應當指出的是，每個項目都有具體的特點，在進行社會穩定風險評估時，要針對項目的特點，找出本項目中容易引發社會穩定的具體項目，結合項目所處的具體情況，進行社會穩定風險評估，一般來說，公路建設項目較為容易引發不穩定風險的項目有：征地拆遷與安置問題、道路與橋梁對原有沿線群眾生產生活形成的物理分割問題、施工擾民問題、施工期間農民工工資支付問題等。

2 公路建設項目社會穩定風險評估的方法

根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的規定，項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應當對社會穩定風險進行調查分析，征詢相關群眾意見，查找并列出風險點、風險發生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩定風險等級建議。

2.1 確定評估對象，制定評估方案

通常來說，項目建設單位是重大項目風險評估的責任主體，公路建設項目風險評估應由公路項目建設單位提出，委拖給獨立第三方進行具體的評估工作。第三方根據委托協議所確定的評估對象，明確評估工作的任務，根據工作任務，并結合項目具體情況，制定評估工作方案。包括評估的組織、評估的內容，評估的指標、調查方法、公示程序、評估的工作時限、評估報告結構、工作要求等。

2.2 搜集項目資料，組織調查論證

評估機構按照評估方案，就擬定事項，搜集與項目有關的文檔資料，尋求公路建設項目的合法性、合理性、可行性的依據，在實施地區進行公告、公示以及采取發放調查問卷、征求意見表、征求意見箱、小組討論會、論證會、聽證會等方式廣泛征求各方面的意見;要特別注重征求與公路建設項目有直接利益關系群眾如被征地拆遷群眾、項目沿線受項目影響群眾或村民組織的意見，并對各方的意見、建議進行收集、歸納、整理，客觀真實反映廣大群眾意愿，作為社會穩定風險評估可控性的依據。

2.3 進行風險分析，確定風險等級

風險評估單位在廣泛征求和準確掌握民意的基礎上，應邀請交通運輸行政主管部門、項目建設法人單位、項目建設沿線鄉鎮、相關專家、律師和直接利益人代表，組成風險評估工作組，圍繞風險成因、潛在威脅，以及激化矛盾的消極因素、化解風險的積極因素和規避、弱化風險的措施等，進行深入討論、準確研判和科學論證。評估主要采取定性分析與定量分析相結合，定性分析為主的方式，科學分析風險因素，評價風險概率和風險影響程度，判定風險等級，為評估報告和防范措施提供依據。

2.4 制定維穩預案，形成評估報告

風險評估單位在科學確定風險內容和風險等級的基礎上，根據項目特點，科學制定維穩預案，預案要對可能引發的各種社會穩定風險逐項進行分析預測，特別是對可能引發的矛盾沖突，涉及的對象、范圍、反映的問題和激烈程度作出綜合評判，在此基礎上形成重大項目風險評估報告。社會穩定風險分析應當作為公路建設項目可行性研究報告的重要內容并設獨立篇章，在可行性研究報告提交的同時提交社會穩定風險評估報告。

在實際工作中，有許多矛盾的引發和激化，都和信息不公開、利益相關者參與不充分所造成的，在社會穩定風險評估和項目建設過程中，保障利益相關者的參與權利和保障建設信息公開是評價評估報告優劣、評價可行性研究報告優劣的關鍵，充分尊重群眾民主權利，確保社會公眾有序參與，是重大建設項目社會穩定風險評估的重要原則之一，也是確保社會穩定風險評估取得成效的重要前提。要充分發揚民主，堅持走群眾路線，廣泛聽取各方面意見，調動群眾參與風險評估的積極性和主動性，使決策最大限度地反映不同群體的合理訴求。

3 公路建設項目社會穩定風險等級的判定

工作中，風險等級的確定有很多種成熟的方法，一般以德爾菲法(Delphi Method)，又稱專家規定程序調查法最為常用。該方法主要是由風險評價組織者擬定調查表，按照既定程序，以函件的方式分別向專家組成員進行征詢;而專家組成員又以匿名的方式(函件)提交意見。經過幾次反復征詢和反饋，專家組成員的意見逐步趨于集中，最后獲得具有很高準確率的集社會穩定風險體判斷結果，特別適用于這種不確定因素多、人為因素影響較大的社會風險等級判斷。

3.1 重大風險的標準為

絕大多數直接利益相關群體對項目或項目的某一方面如征地、拆遷、環境污染等不滿，可能引發大規模群體性事件。

3.2 較大風險的標準為

雖然項目技術經濟可行，但是部分直接利益相關群體對項目或項目的某一方面如征地、拆遷、環境污染等不滿且有擔憂，可能引發一般群體性事件和比較嚴重的信訪問題。

3.3 一般風險的標準為

絕大多數直接利益相關群體贊成，同時提出需要引起重視和妥善解決的實際問題，可能引發一般性的個別信訪問題。

3.4 無風險的標準為

利益相關者均支持，不會發生群體性事件和一般性個別信訪問題。

4 公路建設項目社會穩定風險評估中需注意的問題

4.1 規范業主行為

根據以往風險事件分析，公路建設項目大部分社會穩定風險產生的根源在業主單位，如建設程序不合法，未批先建、征地拆遷不力、業主轉移征地拆遷責任給施工單位而形成的征地拆遷問題;項目業主單位融資渠道不暢，資金來源不穩定，給施工單位工程支付不及時，形成農民工工資支付不及時，形成農民工上訪等不社會穩定風險等。

4.2 第三方獨立評估

公路建設項目社會穩定風險評估規范化操作對提升評估績效、制定風險防范預案至關重要，為確保公路建設項目社會穩定風險評估工作的質量，明確相應責任，可委托具有專業知識和專門人才的第三方機構開展社會穩定風險評估，并出具獨立的社會穩定風險評估報告。政府部門在審批項目可行性研究報告時，聘請獨立第三方對可行性研究報告包括其中的社會穩定風險評價進行審批評估。

4.3 重視事前防范

公路建設項目社會穩定風險一定要注重事前防范，發現問題，及時溝通解決，切不可采取封鎖打壓等行為，以免使矛盾激化。

建設項目社會穩定性風險評估制度為公路建設項目科學決策，減小社會風險，確保社會和諧穩定，科學評估和制定防范措施，并從源頭上減小公路項目社會穩定風險有著積極的意義，科學的評估公路建設項目社會風險并制定預防措施，不但能夠實現項目的財務、經濟目標，還會促進社會和諧，并產生較好的社會效益。