拓展行政獎勵范圍的法律思考

陳志國, 楊 春

(靖州縣人民檢察院,湖南靖州418400)

一、前言

政府性的獎勵在我國歷史中早就出現了,比如為我們所熟知的,古時候政府發布的懸賞告示。目前我國法律體系中也不乏各種行政獎勵的法律法規,可見行政獎勵在行政法領域并不是一個陌生的概念。新中國走的是社會主義發展道路,沒有經歷資本主義的過渡發展時期,而我們的經濟短時間內的飛速增長神話確實是令全世界刮目相看的,這主要得益于我們政府的主導型作用,因此計劃經濟的影響也就自然而然的深入到行政法領域,一直以來我們的學者都青睞于對強制性、指令性具體行政行為的研究,如對行政處罰的研究。但隨著市場經濟和民主政治的不斷深入發展,行政法的研究也不斷深入,特別是平衡理論的提出使得行政法的價值理念經歷一場深刻的變革。[1]作為現代文明不斷進步的發展中國家,我國的新一屆領導人提出的應當讓更多的人享受社會經濟發展的成果這一提法是順應時代發展的。因此給付行政已經成為了行政法學界一個備受關注的研究領域。行政獎勵作為一種典型的給付行政行為,必將會很好的服務于我國的社會主義現代化建設。目前,我國的獎勵活動還是零星的散布于國務院規章及地方法規中,完善的政府獎勵制度體系還未真正建立起來。實際上,有一系列疑問有待于我們運用法律思考的方式來予以解答:行政獎勵的范圍意義何在?如何去構想拓展行政獎勵的范圍?

二、行政獎勵的性質和特征

雖然理論界對于具體行政行為的概念還存在著爭論,但這并不影響將行政獎勵歸屬于具體行政行為。[2](P54)即行政獎勵在實施過程中,行政相對人只要滿足了獎勵條件就依法享有獲獎的權利,而行政主體也因此而承擔起了依法頒獎的義務。與具有強制性的行政處罰等行為不同,行政獎勵是一種民主、柔和的行政行為,行政獎勵強調的是通過立法來規定行政主體的自身義務和行政相對人按照自己的意思選擇來實現自己的權利主張。

行政獎勵就是通過立法賦予行政相對人的授獎權,它是一種隨著經濟、社會的發展而出現的一種新型的民主權利,在行政相對人履行該項權利的過程中其與行政主體的體位是平等的,行政相對人也不會因個體差異而獲得不公的待遇,也不會迫于法律強制力而必須違背自己的意思,相反行政主體必須依照法定的程序履行其義務,反而受到約束的變成了授獎的主體。

三、拓展行政獎勵范圍的必要性

(一)行政獎勵范圍的現狀

1.行政獎勵的立法范圍過窄

目前我國在行政獎勵的立法上還存在著范圍過窄的問題,主要表現在:一是缺乏高位階的統一的行政獎勵法律規范,我國的憲法共138條而涉及有7條涉及行政獎勵,既然有了作為母法的憲法的支撐,那么制定統一的一部法律來規范行政獎勵就理所當然。雖然現有的行政法規及規章中有數百件涉及行政獎勵,且也有些行政法規專門規定行政獎勵,但沒有高位階的法律來架構,與行政處罰的法制化的成熟程度比起來,行政獎勵的立法顯得捉襟見肘,在某種程度上就限制了行政獎勵制度的發展。二是在行政獎勵操作層面上立法還不夠深入,地方在執行現有的國務院的行政法規及規章中的行政獎勵時步調不齊,主要是國家標準與地方標準的問題。因為各地的經濟發展狀況不一,像刑法這樣成熟的法律就會允許在執行上有地方標準的差異。而在行政獎勵的執行方面制定地方標準的地方法規的立法還不夠深入使得行政獎勵的實施和操作帶有局限性。因此不管是向上的延伸還向下的延展,行政獎勵立法范圍都還過窄。

2.行政獎勵的實施主體不明確、受獎主體范圍過窄

目前涉及行政獎勵的法規中,有些法規是沒有明確規定頒發獎勵的主體的,而有些法規也只是簡單的提到頒獎主體是國家或各級政府,但具體到實施獎勵的職能部門時,往往就找不到法律依據。同樣的,受獎主體,即對象的范圍過窄,是由于行政獎勵的立法的滯后和法治化程度不足,行政獎勵作為一種具體行政行為,與之相對應的行政相對人的范圍還十分的模糊和局限,許多涉及行政獎勵的法律都只是簡單的提到,符合某種條件的單位和個人可以獲得受獎的權利,具體到什么單位,什么個人的時候,常常是無法可依,致使部分特殊主體,例如私營企業、外國人等的受獎權利得不到保障。

3.行政獎勵的形式和等級有待拓展

現有的法律、法規中涉及到了行政獎勵內容的也不算少,但是,實際上很少有法律明確規定獎勵的具體形式,針對可獎事項適用何種形式的獎勵,是物質獎勵,還是精神獎勵,還是二者相結合。而在社會不斷發展的今天各種不同的社會資源成為了社會發展的動力,比如像政府相關職能部門掌握的某個行業中的特殊的資質權能或者關鍵信息,就是該行業中的行政相對人競相爭取的資源。而目前的行政獎勵制度還沒有能夠很好地把握這些非傳統的導向性資源的合理配置,即行政獎勵的種類設置還沒有將這些可獎形式完全吸收。具體到行政獎勵實施過程中,獎勵的等級也是含糊的,像一些發展比較成熟的獎項,如勞動模范,有全國的、全省、乃至全縣的勞動模范,但這樣的獎勵的等級劃分并非遍及所有的行政獎勵,還有很多行政獎勵因為沒有確定獎勵等級,使得行使職權的行政主體想獎又覺得達不到等級要求而不敢獎。我們發現有些獎勵明明是上級政府有的,而到下一級政府卻沒有設置,或者心血來潮獎一次。

4.行政獎勵的客體范圍還不夠全面

目前還難以實現權利義務的平衡、權利義務同重的價值取向,最終現實行政法學平衡論的要求。要想更多的人能夠分享到社會經濟發展的成果,同時更好的發揮政府的社會引導作用就應當多獎。而現在的行政獎勵涉及的客體范圍還有限,即能夠給予行政獎勵的行為還局限于對社會中一些傳統價值觀念的肯定,而沒有將行政獎勵的觸角延伸到社會的各行各業中,特別是針對一些新興的事物,比如在引導網絡傳媒健康有序發展方面就可以通過設立行政獎勵的方式來展開。

5.行政獎勵主體責任不明確、救濟渠道不暢

目前在行政獎勵行政制度上還缺乏規定授獎主體在實施行政獎勵過程中的具體責任內容的法律法規,造成當受獎主體獎勵的權利遭受損害時卻找不到責任主體的情況。同時單行法律法規,即《行政復議法》、《行政訴訟法》 和《國家賠償法》等,均未明確規定行政獎勵能否提起行政復議和行政訴訟,也未規定能否要求國家賠償。

(二)拓展行政獎勵范圍的意義

科學地拓展行政的范圍能夠使行政獎勵制度更具操作性,促進行政獎勵制度更好的發揮應有的職能,完善行政獎勵法律制度體系,彰顯行政獎勵制度精神內涵,進對推動行政獎勵法治化的進程具有積極意義。其具體表現如下:

第一,能夠解決當前行政獎勵制度過于抽象而缺乏可操作性統一法律規范的現狀,使得散見于單行法律規范中的行政獎勵內容統一起來,更加詳盡、更具操作性,將對于見義勇為這樣的行為認可程度上升到通過全國統一立法來予以獎勵的層次。

第二,能夠更好的促進行政獎勵制度職能的發揮。拓展行政的范圍能夠充分挖掘行政相對人的權利意識,并且積極主動的運用自己的能力去實現行政獎勵所設定的行政目標。“在我們這個時代,讓更多人獲享更多的權利,已經成為了人類的共同理想。”[3](P1)這也是現階段我們的黨和政府所提倡的一種社會管理模式,弱化政府的權力,而將這部分內容轉化為人民享有的權利。拓展行政獎勵的范圍能夠更好的引導社會資源流向,實現資源的優化配置。經驗表明,只有行政相對人能最為準確地知道自己的資源優勢、能力大小和利益所在并作出相應的行為選擇。強制性地“一刀切”式地分配資源只會造成資源配置的低效和浪費,計劃經濟神話的破滅以血的代價印證了這一事實。

第三,充分發揮行政獎勵作為非強制行政行為的一種表現形式,引導激勵機制在行政法領域的崛起,同時形成對行政權力的控制,“所有的民主國家都面臨著對不斷擴大的國家權力加強法律控制的問題”。[4](P1)這一問題在當代中國顯得尤為突出和迫切。構建行政獎勵博弈結構,使得行政法各方主體—代議機構、行政主體及行政相對人受利益機制驅動,在給定的社會結構中,充分利用信息資源配置,從而形成最佳的也是最令人滿意的權力、權利均衡結果。

四、拓展行政獎勵的基本構想

行政獎勵是授益行政,在一定程度上行政主體享有自由裁量權,對行政獎勵不可能都通過制定法來設定細密的條件、具體的行為模式和明確的法律后果。[2](P56)退一步講,即使我們能夠對行政獎勵的全部事項都做出事無巨細的規定,我們也沒有必要這樣做,因為它會限制獎勵方面的活力使現代政府通過行政獎勵靈活的實現行政目標的能力喪失殆盡。因此,對行政獎勵的規制之治,應采取一種客觀的、務實的態度,對能用規則調整的內容,盡可能使用規則調整——規則優先;不必,也不可能通過規則調整的內容,則通過原則治理——原則支配,實現“原則支配”與“規則優先” 的有機統一。[2](P30)于是,拓展行政獎勵的范圍就應當沿著行政獎勵法治原則與行政獎勵規則相結合的方向來尋求最有效的途徑。

(一)制定統一的行政獎勵法律規范

制定統一的行政獎勵法律規范,即出臺《中華人民共和國行政獎勵法》,可以在“規則優先”層面上解決現在行政獎勵法律規范之散見于單行法律法規和規章之中而缺乏統一適用的規則的問題,通過提高行政獎勵立法主體位階層次來拓展行政獎勵法律制度效力范圍,解決例如國家對見義勇為進行行政獎勵時存在的行政獎勵立法主體層次低且相互沖突、獎勵的認定標準不統一的現狀,健全立法體系。在統一的行政獎勵法規當中可以通過一些原則性的條款來規定地方政府規章等位階層次低的法律文件享有在一定范圍內設定行政獎勵地方標準,進而達到拓展行政獎勵法律載體范圍的目的;同時將行政獎勵的基本原則如公正、公開原則,獎勵與行為相當等原則寫入統一的法律規定中,提高行政獎勵制度適用的靈活性范圍。

(二)拓展行政獎勵的主體范圍

可以將各類行政主體,如政府職能部門、派出機構、依法授權的組織等納入到行政獎勵主體范圍當中來,而行政獎勵主體的確定可以通過以法律具體規定為主,原則適用為輔來確定,建立起與確定行政復議訴訟主體相似的法律制度。另一方面,在行政獎勵相對人的確定上,作出詳細的規定,不同行政獎勵對應的是相應的行政獎勵相對人。進一步拓展行政相對人的范圍,使得行政獎勵行為如同其他的成熟的具體行政行為一樣擁有國家機關、社會團體和企事業單位、公民、外國人和外國組織等廣泛相對人主體范圍。

(三)豐富行政獎勵的形式、制定行政獎勵的等級制度

有些設置行政獎勵的法規當中只是規定了行政獎勵的情形卻沒有規定獎勵的具體形式、等級。原因一方面在于行政獎勵立法方面的進程的遲緩,另一方面在于行政獎勵方式的局限。因而除了一般的物質獎勵、精神獎勵之外,拓展適用諸如權能獎勵、信息獎勵等方式。同時在原來的基礎上拓展行政獎勵的等級劃分,明確地方政府可以制定行政獎勵的地方標準,細化行政獎勵等級,建立起科學合理的獎勵等級體系。

(四)不斷拓展行政獎勵內容范圍

在行政獎勵的立法中應當秉承一種與時俱進吸收原則,只要經過論證能夠設定行政獎勵的方面,就及時的設定行政獎勵,鼓勵地方政府充分運用地方法規來豐富行政獎勵內容。例如針對目前的環境污染現狀,相應的地方政府就可以在節能減排方面適當設置行政獎勵內容,鼓勵那些積極改進生產技術,快速淘汰落后產能的企業;針對大學生就業難的問題,地方政府在鼓勵生源地的大學畢業生創業方面,除了政策支持外,也可以通過直接設定行政獎勵的方式來激勵等。

(五)完善行政獎勵救濟制度

明確行政主體的責任內容,確立獎勵程序,完善行政獎勵救濟制度,是確保行政相對人受獎權利的有效方式。通過法律規定的形式來明確行政主體在行政獎勵過程中的具體責任內容,能夠促使行政獎勵更具有可訴性,更好得以落實,是保障拓展行政獎勵范圍的可操作性的一個重要的前提;對行政獎勵的程序合法性的追求我們應當借鑒刑事訴訟法標準要設定,行政主體必須嚴格履行法律規定的程序,只要是程序違法的行為都是被責任追究的對象。因為在沒有法定程序保護的情況下,勢必會出現行政獎勵在實施過程中的不公現象,損害了行政相對人的合法權利。將行政獎勵納入到行政復議及行政訴訟的范圍中,保障行政相對人能夠依靠訴訟途徑維護自己的權利。

六、結論

和諧行政是構建和諧社會主導性環節,對于我們這樣一個政府主導型社會來說更是如此。[5]行政獎勵制度是符合現代行政管理發展方向的先進制度,其在行政管理過程中的發揮的作用是行政許可、行政處罰、行政指導等傳統具體行政行為無法比擬的。筆者才疏學淺,在論證過程中不免顯得捉襟見肘,只求以認真務實的求學態度對行政獎勵這一領域有過一次深刻的體味而已。期望這方面的專家們加緊研究步伐,早日實現行政獎勵真正勃興。

[1]姬亞平.論行政獎勵法制的完善[J].科學·經濟·社會,2006,24(104):93.

[2]傅紅偉.行政獎勵研究 [M].北京:北京大學出版社,2003.

[3]夏勇.走向權利的時代——中國公民權利發展研究 [M]北京:中國政法大學出版社,2000.

[4][英]威廉·韋德著.徐炳等譯.行政法 [M]北京:中國大百科全書出版社,1997.

[5]徐良根.處理行政倫理沖突對于構建和諧社會的意義 [J].懷化學院學報,2007,(10):27.