集中連片特困地區縣域金融服務存在的問題與對策建議——以寧蒗縣為例

李新光

（中國人民銀行寧蒗縣支行，云南 麗江 674300）

寧蒗縣位于云南省西北部，俗稱“小涼山”，屬滇西集中連片特困縣，轄15個鄉（鎮），26.86萬人，有彝、漢、普米、傈僳等12個少數民族，其社會由原始共耕制、奴隸制、封建領主制等多種社會形態，經過民主改革后一步跨入社會主義社會，目前尚有19萬貧困人口。由于這一特殊的縣情，加上地處邊遠貧困山區，生產力水平低、社會發育程度參差不齊、經濟社會發展起步晚、基礎差，2012年全縣生產總值僅為23億元，位居全省129個縣第110位。同時，金融服務不力，金融服務缺失嚴重，15個鄉鎮有10個鄉鎮沒有固定的金融服務網點，占麗江市27個缺失鄉鎮的40%，占全省122個缺失鄉鎮的9%，是鄉鎮金融服務缺失的“重災區”。

一、寧蒗縣縣域經濟發展情況

2012年，寧蒗縣完成生產總值（預計，下同）23億元，按可比價計算比上年增長15%。其中：第一產業完成增加值6億元，同比增長8.5%，對GDP增長的貢獻率為13%；第二產業完成增加值8億元，同比增長27%，對GDP增長的貢獻率為53%；第三產業完成增加值9億元，同比增長12%，對GDP增長的貢獻率為34%。從2007年到2012年，產業結構有所調整，三次產業結構比從32:26:42調整為26:33:41；“文化旅游、礦電、生物資源”三大支柱產業有所發展。2012年，全縣實現財政總收入42400萬元，財政支出225200萬元，收支差高達18億元。

二、寧蒗縣金融發展情況

（一）存貸款情況

2012年末，寧蒗縣金融機構各項存款余額336529萬元，較年初增加78962萬元，增長30.66%。其中單位存款余額168131萬元，較年初增加50421萬元，增長42.83%。個人存款余額165450萬元，比年初增加26281萬元，增長18.88%。財政存款余額2559萬元，比年初增加1871萬元，增長271.95%。2012年12月末，寧蒗縣金融機構各項貸款余額（含郵政儲蓄銀行貸款6073萬元）135604萬元，較年初增加28726萬元，增長26.88%。其中，短期貸款余額15331萬元，比年初增加4515萬元，增長41.74%。中長期貸款余額120273萬元，比年初增加24237萬元，增長25.24%。

（二）存貸款分機構情況

2012年末，農行各項存款余額為144228萬元，較年初的116255萬元增加了27973萬元，增幅24.06%；各項貸款余額51021萬元，較年初的39148萬元增長了11873萬元，增幅30.33%，貸款增幅明顯。2012年末，農行存貸款均有較大幅度上升，貸存比較年初的33.67%有所上升，為35.38%。至2012年年底，寧蒗縣農業銀行累計發放金穗惠農卡12693張，授信1287張，金額5429萬元，用信金額2551萬元。

2012年末，寧蒗縣農信社各項存款余額157166萬元，較年初的113213萬元增加了43953萬元，增長38.82%；各項貸款余額68915萬元，較年初的51669萬元增加17246萬元，增幅33.38%，12月末農信社貸存比43.85%，比年初下降1.79%。原因是農村信用社存款穩步增長，而貸款受規模的控制，不能發放。至2012年末，寧蒗縣農村信用社累計發放金碧惠農卡11485張，授信697張，金額4222萬元，用信金額1971萬元。

2012年末，農發行寧蒗縣支行各項存款余額7774萬元，比年初增加2435萬元，增幅45.61%；同業定期存款3000萬元1筆。各項貸款余額9595萬元，比年初減少714萬元，降幅6.93%。目前9595萬元貸款中，正常貸款7200萬元，其中糧食儲備貸款600萬元，新農村建設貸款6600萬元，關注貸款2842萬元，主要是糧食政策性財務掛賬貸款。

分機構看，寧蒗縣金融機構的存貸款體現兩個特點，一是存款余額占比不平衡。2012年末，農行寧蒗縣支行存款余額為144228萬元，占全部存款余額的42.86%，寧蒗縣農村信用聯社存款余額157166萬元，在全轄金融機構存款余額中占比為46.70%；農發行由于沒有個人儲蓄存款業務，且其開戶單位主要為糧、棉、油企業，在金融機構中，所占存款余額最少，計7774萬元占比為2.31%；郵政儲蓄銀行存款余額24424萬元，占比7.26%，人行財政存款2559萬元，占比為0.76%。委托存款余額378萬元，占0.11%。二是各金融機構貸款余額占比與存款占比相當。2012年末，其中農村信用社貸款余額68915萬元，占比最大，達50.82%，農行以51021萬元占比37.62%位居第二，農發行9595萬元占比7.08%，郵政儲蓄銀行開辦貸款業務時間較短且主要為個人貸款業務，以6073萬元占比4.48%居末位。

（三）扶貧貼息貸款情況

2010年、2011年、2012年的三年間，寧蒗縣扶貧辦支付中央財政扶貧貼息資金分別為100萬元、100萬元、150萬元，按貼息5%的比例，三年來，貼息到戶貸款分別為2000萬元、2000萬元、3000萬元，三年共貼息到戶貸款7000萬元。

（四）金融基礎設施建設及成效

到2012年末，寧蒗縣共有銀行業金融機構4個，從業人員137人，服務網點24個，其中固定網點9個，流動服務點10個，ATM機20臺，POS機99臺。保險機構3個，其中人壽機構2個，財險機構1個，從業人員（含代理人員）104個。為改善縣域金融基礎差，服務差的困難，近年來，寧蒗縣金融機構做了許多努力，取得一些成效。一是金融機構積極到金融服務薄弱的鄉鎮增設營業網點，逐步擴大網點覆蓋面，以增設固定網點、流動服務站或設置金融電子自助設備（如POS機）提供自助服務等方式構建切合城鄉一體化發展需要的金融服務體系，努力改善縣域金融服務水平。二是積極開展以服務“三農”為主的多種形式的金融活動，并在加強監管、防范風險的前提下，各家金融機構積極到縣鄉開展金融服務，拓寬縣域經濟發展的籌融資渠道，構建互補互存、適度競爭，符合城鄉改革發展實際的多層次金融服務體系。三是積極開展便民金融服務，實現農村金融服務全覆蓋，不斷滿足城鄉居民金融服務需求。便民金融服務的開展，縮短了惠農資金發放環節和流程，節省了無金融服務網點居民金融服務成本。四是基本上建立了“鄉鄉有網點、村村有服務”的農村金融服務全覆蓋體系。至2012年末，全縣共有銀行業金融服務網點24個，從業人員137人，農村金融服務網點建設取得實質進展。2012年末，便民服務網點增加為58個，實現了“鄉鄉有網點、村村有服務”的農村金融服務全覆蓋目標。五是金融服務水平有所提升，金融服務功能不斷完善，支付結算系統升級加快，資金流動加速，經濟效益不斷提升，銀行卡等特色服務向快速、便利、人性化和個性化方向發展，個人金融活動更加便利，惠農“一本通”為方便廣大農民群眾享受金融服務發揮了積極作用。六是結合地區經濟社會發展實際，完善“三農”資金扶持體系，引導信貸資金積極支持“三農”等基層設施建設。至2012年末，全縣涉農貸款余額近8億元，占比超過各項貸款總額的60%以上，貸款農戶近5萬戶，占農戶總數的70%以上，金融支持新農村建設取得實效。

三、集中連片特困縣域金融服務面臨的主要問題及成因

（一）國有商業銀行大量從縣域撤并，縣域金融機構布局不合理，金融空白較多，金融服務滯后，縣域資金嚴重外流

一是縣域現有金融機構的規模和金融服務難以滿足需求，金融業的規模和服務皆處于弱勢地位。以寧蒗縣為例，全縣銀行業金融機構4家，實際具備信貸能力的機構僅有農業銀行，農村信用社和農業發展銀行三家，三家機構網點數為19個，從業人員130人。金融服務網點少，分布不合理，加上從業人員年齡偏大，知識結構不合理，業務素質不高，服務能力不強，整個金融服務水平不高。銀行網點排長隊，秩序混亂，顧客辦理業務等待時間長，遇冷臉，受呵斥，甚至被拒絕服務的情況經常發生。二是縣域資金嚴重外流，削弱金融機構支持地方經濟發展的能力，部分金融機構對地方支持有限，反而成為資金外流的抽水機。

（二）縣域金融機構干部職工發展困難，人力資源的利用與開發不力，沒有發揮好人的作用

作為貧困地區的縣域金融從業人員，工作條件艱苦，拓展業務困難，業績難以提升。學習受環境，教育資源，自身條件的影響，個人學習付出十倍的代價，難得較好的收獲。在績效考核時，貧困縣域金融機構干部員工，工作努力而成效不明顯，辛苦一年而收入不增加，要求進步而無提升機會，限制了一定工作年限，一定年齡的干部職工看淡前程，得過且過，舉步不前，造成他們工作上不求有功，但求無過，許多人懷著人到中年萬事休，平平淡淡到退休的思想，做一天和尚撞一天鐘。沒有了動力，也就缺乏創新精神，大家同一境況，同一心思，也就影響整個機構，整個系統的創新和發展。

（三）縣域經濟發展滯后，農業和中小企業弱勢低效，金融生態環境不良

縣域金融弱勢，根本原因是縣域經濟發展不良，農業和中小企業先天弱勢和經營低效。按照資本逐利的本性，經營資金的金融在以農業和中小企業為主的縣域發展不力，處于弱勢地位，既符合經濟理論，又符合現實條件。縣域金融生態環境基礎差，改善金融生態環境能力差，傳統計劃經濟和大政府、小社會的長期影響，形成地方政府統領一切，片面追求自身利益，助長地方企業逃廢銀行債務，縣域司法環境不佳，銀行收債贏了官司輸了錢，助長社會信用向不良方向發展。不良的金融生態環境基礎，加上后天惡意的破壞，縣域金融生態環境短期內難以改善，縣域金融的弱勢地位自然難以短期內改善。

（四）縣域金融服務產品單一，手段落后，創新不足

縣域金融機構業務仍然以傳統的存款、貸款、匯兌為主，中間業務也僅僅局限于代理保險、代收代付、代簽匯票等簡單的業務范圍內；銀行卡業務受區域、品牌等影響，發展相對滯后；很多在城市推出的成熟金融創新產品未能在特困縣域推廣；農村個人金融產品嚴重匱乏；尤其是小額農業貸款項目放貸金額偏小、還款周期較短，與農業生產周期不對接，無法滿足農村經濟主體多層次、多樣化的金融需求。

（五）縣域金融內存在競爭壓力與外在金融需求環境不對稱

一方面，縣域金融機構普遍實現了股份制改革，商業化經營動機明顯強化，利潤導向越來越明顯，其戰略重心逐漸轉向大中城市，商業銀行的信貸投放權上收及資金外流，直接掐斷了縣域金融服務的“血脈”；而另一方面，中央一系列扶持“三農”的優惠政策和農業結構調整步伐的加快，縣域經濟環境得到明顯優化，新農村建設、農業產業發展、農村商品市場對資金的需求卻日益劇增，迫切需要金融機構重心下移、重點扶持，與現代農業實現有效對接。

四、改善集中連片特困縣域金融服務政策建議

（一）健全完善縣域金融服務體系

一是繼續深化縣域金融改革。充分發揮現有政策性金融、商業性金融、合作金融和其他金融組織的支農服務功能作用。二是加快發展多種形式的新型農村金融組織。在加強監管、防范風險的前提下，逐步放寬農村金融市場準入門檻，大力發展適合農村需求特點的村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等農村金融組織，培育適度競爭的農村金融市場。三是按照“只貸不存、服務三農”的原則，加快組建農村小額貸款公司，增加農村金融市場供給主體。當前，在無法重新布局金融機構和網點的情況下，提高現有網點的功能，充分發揮現有網點的功能，努力提升干部隊伍素質，加強培訓，提高一線員工的業務素質和服務能力，發揚為人民服務的品質，增強金融的社會責任意識，注重管層的創新能力開發和運用，提高金融服務水平是關鍵。

（二）深入推進金融產品和服務方式創新

積極開展農村金融產品和服務方式創新，有針對性的轉換銀行經營機制，探索開發適合農村、農民需求的金融產品。推出農民工返鄉創業貸款、農戶土地承包經營權抵押貸款、農戶林權抵押貸款、訂單農業貸款、農村商戶聯保貸款、農村中小企業簡式快速貸款、農業產業化龍頭企業貸款等一系列信貸服務新產品，滿足縣域多層次的資金需求。此外，要注重引導駐縣涉農金融機構改進和完善服務方式，進一步提高服務質量和效率，積極爭取上級金融機構擴大縣一級農業信貸管理權限，優化審貸程序，簡化審批手續，擴大信貸規模。

（三）努力改變縣域資金外流的局面，引導資金流回縣域金融市場

一是利用系統聯營的方式，將資金充溢的機構資金拆借給有貸戶無資金的機構，將資金留在縣域。二是放開郵政儲匯局的貸款限制，將郵政儲蓄資金留在縣域。三是積極爭取和利用支農再貸款，國家適當降低支農再貸款的利率，利差由財政補貼，鼓勵縣域金融機構使用支農再貸款，積極支持“三農”發展。四是增加農村信用社的貸款指標及規模。

（四）努力改善金融生態環境，從整體上改善經濟金融發展的外部環境

一是積極倡導，努力宣傳，提高改善金融生態環境的重要性和必要性的認識，與地方政府一道，營造良好的信用環境。二是開展創建金融安全區，信用企業、信用鄉鎮、信用鄉村、信用農戶、信用社區等具體活動，將信用文化根植于社會、企業、鄉村、社區、農戶，從而推動全社會守信用、講信用，從良好的社會信用環境中得到實惠。三是積極爭取地方的支持，創建保障體系支持金融生態環境建設。

（五）積極推進特困縣域金融市場保障體系建設

一是大力培育和發展縣域農業擔保、評估、公證等中介機構，通過采取政府出資、農民和農村企業入股等方式，建立符合縣域實際的農業借貸擔保公司，完善保護和農村中小企業抵押、質押機制，建立健全農業經營風險分攤機制。二是大力發展農業保險業務。鼓勵商業性保險機構開拓農村保險市場，發展農村互助合作保險，加快發展政策性農業保險，加大縣財政對農村保費補貼力度，為涉農業務的保險公司和參保企業與農戶提供保費、經營費用和超賠補貼，加快建設農村再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制，提高農村、農業抵御風險能力。三是建立農業貸款風險補償機制。建立縣財政風險補償基金，對由于自然風險和市場風險等原因形成的農村中小企業貸款、農業貸款損失給予一定的補償，對涉農企業和農戶貸款實行貼息，繼續對涉農貸款發放較好的金融機構給予獎勵。