論政府經濟信息公開

曾 丹

（中共懷化市委黨校，湖南 懷化 418000）

在現代經濟飛速發展的條件下，經濟對一個國家乃至整個世界都產生著關鍵性作用。西方有名言道：“無論如何，知情勝過無知”（Know ledge is sure to prevail non-know ledge.），在經濟領域尤其如此。信息公開是公共政策改革進程中越來越重要的一個概念，諸多文獻表明，信息公開已經成為一個全球化的共同趨勢和要求。從90年代以來，它已經成為國際政治、經濟學、金融和環境實踐、反腐敗斗爭、人際交流、醫學倫理等多學科多領域所關注的研究問題。

一、政府經濟信息公開的理論基礎

政府經濟信息公開的法律劃分體系屬于信息法，信息法是指：調整人類在信息的采集、加工、存儲、傳播和利用等活動中發生的各種社會關系的法律規范的總稱。信息法律關系主要有兩大分支：公開法和保密法。①隨著現代經濟的發展，經濟信息對一國乃至全世界的發展都產生著關鍵性作用，世界各國都認識到經濟信息公開的重要性，紛紛制定各類法律，規定經濟信息必須公開，以保證經濟協調穩定地朝著預定目標的方向發展。政府對經濟予以引導、促進，并促導經濟信息的公開，打擊一切形式下的黑幕交易、權力腐敗和徇私，其過程是逐漸完善發展的。政府之所以要采取這種方式，是因為“陽光才是最好的殺毒劑”，只有公開，才能防止權力的腐敗、企業利潤的最大化追求所帶來違法犯罪對國家經濟乃至世界經濟造成的巨大傷害。

政府經濟信息公開有著深厚的法理基礎：政府信息公開法治化是指政府基于公共利益將其掌握的公共信息依法定條件、程序、方式、時間通過適當的信息渠道向社會公布，以及公民、法人及其他組織依法獲得、使用公開信息的制度模式。政府信息公開在這種依法而治的模式下，法律的權威得以樹立、法治的價值得以張揚、信息資源得以充分利用、效率得以提高，最終會促進經濟增長，增加公共福利。在我國，政府信息公開法治化具有憲法依據。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。這條規定確立了人民主權的原則，它肯定了人民是國家權力的所有者。在行使權力的方式上，依照憲法第3條的規定，人民行使權力的方式有兩個：一是人民在普選的基礎上選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使權力的機關。再由它產生各級人民政府，作為人民代表大會的執行機關，在法定的權限范圍內具體行使國家權力；二是“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”前者是間接地行使權力，后者是直接地行使權力。但無論在哪種方式下，人民權力的正確行使都是以政府信息公開和人民對國家事務、社會事務的知曉為前提的。因此，政府的職責，正如美國開國元勛托馬斯·杰弗遜在給朋友的信中所說：政府的基礎，源于民意。因此，政府的首要職責就是使民意正確。為避免人民的失誤，有必要通過報紙，向人民提供有關政府活動的充分情報，把新聞廣泛地傳遞到全體人民中去。但由于存在著信息不對稱，以及信息本身的價值效用，政府作為信息擁有者為了自身利益往往憑借其壟斷地位而不愿向民眾公開信息，致使民眾利益受損。這樣，民眾有必要通過權力機關做出一定的制度安排要求政府信息公開，并對政府活動進行監督。政府信息公開法治化，就是為政府切實履行該職責做出的一項制度安排，它從制度上保證了政府依法公開應當公開的信息。另外，透明度是WTO的一個重要原則，它要求成員方政府除那些會妨礙法令的貫徹實施，會違反公共利益或者會損害某一公私企業的正當商業利益的機密資料外，凡與貿易有關的法律、法規、政策措施乃至司法判決等必須公布。成員方凡是不公布的，就不具有法律效力，不能作為執法依據。而且，值得注意的是，在我國加入世貿組織的議定書中，關于透明度問題還有幾項具體承諾。透明度原則的要求和我國入世的具體承諾，對我國政府具有法律上的約束力。遵循世界上多數國家通行的做法，W TO規則必須首先轉化為成員國的國內法才能實施。透明度原則轉化為國內法，反映到國內法律當中就是行政公開、政策透明的有關規定。因此，為適應入世需要，我國也須完善信息公開方面的法律，實現政府信息公開法治化，這樣，也有利于樹立中國政府和執政黨的良好形象。

同時，站在基本憲法與憲政關系的角度考察，從公民與國家的權利義務關系來說，信息公開的法理基礎源于公民一方的知情權。隨著知識經濟、信息情報、電子網絡時代的到來，知情權正日益成為公民的第一位基本權利，或首要人權。公民的知情權及與其相對應的政府說明義務構成了政務公開政策的法理基礎。知情權的內容，實質是與受教育權（其中包括已受過高等教育的專業人員接受繼續教育與終身教育的權利）相呼應聯系的。公民不斷獲取新的信息情報，以開闊視野，更新知識，增長才干，加速自我發展，同時亦推進社會發展與進步的發展性權利。②

二、政府經濟信息公開的立法構成

在我國，政府信息公開一直是法治政府建設的一項重要內容。經濟信息涉及公民、法人和其他組織的切身利益，是政府信息公開的重要組成部分。2008年5月1日開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）是政府信息公開的主要依據，其中列舉了政府應當公開的各項信息，其中，經濟信息占絕大多數。遺憾的是，《政府信息公開條例》立法級別較低、缺乏系統性，在實踐中發揮的作用有限。此外，政府經濟信息的披露還分散在各部單行法律中，如《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國商業銀行法》等。在理論界，一直缺乏對政府經濟信息公開立法構成的研究，而這正是政府經濟信息公開立法系統化的前提和基礎。我們認為，政府經濟信息公開的立法構成主要包括了政府對宏觀調控的信息公開和對特別市場交易監管的信息公開兩個部分。

（一）政府宏觀調控的信息公開

1.財政。《中華人民共和國預算法》第三十八條：國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關于中央和地方預算草案的報告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關于本級總預算草案的報告。第三十九條：中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。

2.稅收。第二十四條：納稅人、扣繳義務人必須在法律、行政法規規定的或者稅務機關依照法律、行政法規的規定確定的申報期限內，到主管稅務機關辦理納稅申報或者報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表。第二十六條：納稅人辦理納稅申報時，應當如實填寫納稅申報表，并根據不同情況相應報送下列有關證件、資料：一是《財務、會計》報表及其說明材料；二是與納稅有關的合同、協議書；三是外出經營活動稅收管理證明；四是境內或者境外公證機構出具的有關證明文件；五是稅務機關規定應當報送的其他有關證件、資料。納稅人享受減稅、免稅待遇的，在減稅、免稅期間應當按照規定辦理納稅申報。

3.價格。《中華人民共和國價格法》中規定，第二十三條：制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。第二十四條：政府指導價、政府定價制定后，由制定價格的部門向消費者、經營者公布。

4.金融。《中華人民共和國中國人民銀行法》中規定，第六條：中國人民銀行應當向全國人民代表大會常務委員會提出有關貨幣政策情況和金融監督管理情況的工作報告。第三十四條：中國人民銀行負責統一編制全國金融統計數據、報表，并按照國家有關規定予以公布。第三十九條：中國人民銀行的財務收支和會計事務，應當執行法律、行政法規和國家統一的財務會計制度，接受國務院審計機關和財政部門依法分別進行的審計和監督。第四十條：中國人民銀行應當于每一會計年度結束后的三個月內，編制資產負債表、損益表和相關的財務會計報表，并編制年度報告，按照國家有關規定予以公布。

《中華人民共和國商業銀行法》第三十一條：商業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款利率的上下限，確定存款利率，并予以公告。第四十四條：商業銀行辦理票據承兌、匯兌、委托收款等結算業務，應當按照規定的期限兌現，收付入賬，不得壓單、壓票或者違反規定退票。有關兌現、收付入賬期限的規定應當公布。第四十九條：商業銀行的營業時間應當方便客戶，并予以公告。商業銀行應當在公告的營業時間內營業，不得擅自停止營業或者縮短營業時間。第五十六條：商業銀行應當于每一會計年度終了三個月內，按照中國人民銀行的規定，公布其上一年度的經營業績和審計報告。

（二）政府對特別市場交易監管的信息公開

1.保險。《中華人民共和國保險法》第一百零七條：金融監督管理部門有權檢查保險公司的業務狀況、財務狀況及資金運用狀況，有權要求保險公司在規定的期限內提供有關的書面報告和資料。保險公司依法接受監督檢查。第一百一十七條：保險公司應當于每一會計年度終了后三個月內，將上一年度的營業報告、財務會計報告及有關報表報送金融監督管理部門，并依法公布。第一百一十八條：保險公司應當于每月月底前將上一月的營業統計報表報送金融監督管理部門。第一百一十九條：經營人身保險業務的保險公司，必須聘用經金融監督管理部門認可的精算專業人員，建立精算報告制度。

2.證券。中國證券市場信息監管的問題主要反映在以下幾個方面：上市公司的信息披露、監管機構、政府部門與新聞媒體信息披露、信息服務媒體的管理、信息機構、證券商與交易所的信息管理以及國家監管機構內部信息管理等。

3.銀行監督。《中華人民共和國商業銀行法》第十一條：設立商業銀行，應當經中國人民銀行審查批準。未經中國人民銀行批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣。第六十一條：商業銀行應當定期向中國人民銀行報送資產負債表、損益表以及其他財務會計報表和資料。第六十三條：商業銀行應當依法接受審計機關的審計監督。

三、政府經濟信息公開立法框架的構建

（一）政府經濟信息公開的概念與主體

要談論政府經濟信息公開，首先就要弄清楚什么是信息。信息猶如空氣一樣普遍存在于人類社會的時空之中，人類對它的認識經歷了一個漫長的過程，直到20世紀40年代才正式提出了信息論的科學范疇。③信息（information）在西方源于拉丁語“informatio”，其內涵十分豐富。一般來說，信息與信息載體密不可分。也許是考慮到這一點，臺灣地區的立法使用了“資料檔案自由法”的稱謂。日本1999年5月7日國會通過的《信息公開法》里將信息載體，即“行政文件”作為公開的對象，具體指“行政機關的職員在職務活動中制作或獲得的、供組織性使用的、該行政機關擁有的文書、圖畫以及電磁性紀錄。”英國2000年制定的《信息公開法》，其“信息”是指有記錄的任何信息，也就是有一定載體的任何信息。

信息公開、信息自由和知情權這三個概念是密切相關的，但不宜在它們之間劃等號。例如，政務是否公開，公開哪些，用什么形式公開，是行政機關的事情，不是公民說了算。公民有要求政務公開的權利，這權利就是知情權。④信息自由也是公民的一項權利，包括獲取信息自由和傳播信息自由兩個基本方面。知情權只指公民有獲取信息的權利和自由，并不包括傳播信息的自由，但知情權是信息傳播自由的理論依據。只有信息傳播自由，公民才能更好地實現知情權。各國家機關實行信息公開，既是一項職權，也是一項職責。它有權決定哪些信息公開，哪些信息不公開，且其具體內容要由法律規定，不能任意決定或少許領導者個人說了算。同時，它有義務和責任公布那些必須和應當公開的信息，否則就是失職。這同公民個人的權利與自由是有嚴格的區別的。需要說明的事，這種信息公開的職權與職責，并不包含有獲取信息自由的內容。經濟信息公開涉及面廣，體系龐大。廣義上的經濟信息公開泛指關系公民、社會利益的經濟信息均應公開；政府經濟信息公開主要體現為政府宏觀調控信息公開和政府特別市場交易監管信息公開。

依據上述信息公開、信息自由和知情權這三個概念的區別，經濟信息自由和經濟信息知情權的權利主體是公民個人。在西方，信息公開的主體是國家機關，④但也有不少國家包括國營企業，這當然是針對廣大公民而言。今天，我們講經濟信息公開，其義務主體首先是國家宏觀調控機關，因為他們有保障公民個人享有獲取與傳播經濟信息的自由和知情權的職責。其次，是國家對特別市場監督管理機關，因為這些監督管理機關代表人民對關系到他們切身利益的特別市場進行監管，也應受到權利賦予者們的監督和評判。

（二）政府經濟信息公開的原則

此處指稱的原則是指作為政府經濟信息公開規則的指導思想、基礎或本源的、綜合的、穩定的法律原理和準則。政府經濟信息公開的原則無論是對法的創制還是對法律實施都具有重要的意義。對法的創制來說，其導向最用直接決定了法的基本性質、內容和價值取向，是法律制度內部和諧統一的重要保障；對法律實施來說，政府經濟信息公開的原則能夠填補法律漏洞，強化法律的調控能力，防止由于適用不合理的規則而帶來的不良后果。由于政府經濟信息公開的原則缺失，我國的信息公開立法和法律實施也相應出現了一系列的問題。

我國政府經濟信息公開的主要立法依據是《政府信息公開條例》，這部行政法規不僅層次較低，而且公開的范圍遠遠不夠。從法律條款來看，它以列舉的方式規定了政府應當公開的信息，其范圍非常有限。這種列舉方式在實踐中容易導致信息公開的范圍受限，而其他沒有被列舉的、更為廣泛的方面被推定為不宜公開，甚至保密。值得注意的是，我國的《保密法》和《檔案法》的立法層級都高于《政府信息公開條例》，特別是《保密法》，由于受到“階級斗爭”、“敵我矛盾”思想的影響，其中規定對很多信息都是保密的，這樣《政府信息公開條例》的實施就受到了限制。因此，一方面要縮小《保密法》里用過去階級斗爭年代思維規定的保密范圍，比如在汶川大地震中，媒體可以不斷地跟蹤播報傷亡數字，而在三十多年前的唐山大地震中，傷亡情況是帶有保密色彩的。另一方面，要調整立法方式，改變舊有規則，規定哪些方面是應該保密的，除此之外都應該公開。在法律原則上，要以公開為原則，以例外為補充，將應該公開的都公之于眾，實現最大程度上的經濟信息公開。只有確立“公開”與“例外”相結合的法律原則，才能填補信息公開的規則漏洞，強化法律的調控能力，防止由于適用不合理的規則而帶來的不良后果。

（三）政府經濟信息公開的性質

知情權是現代社會的一項基本人權，具有不可剝奪的性質，經濟信息知情權作為知情權的一個部分，在實踐中，它同時也具有請求權的性質，即有權要求國家機關公布他們應當公布的例外之外的所有經濟信息。信息自由也是一項“消極權利”，即國家機關不得侵害公民那些合法與合理的獲取與傳播信息的自由。知情權和信息自由是屬于個人人權的范疇，它的享有和行使方式主要是針對公民個人。信息公開是現代國家機關行使職權與履行職責的一項基本原則，同時，它也具有制度性特點，即哪些信息應公開，以什么途徑和形式公開，都要有具體的詳細的規定。國家機關的信息公開制度是基于公民享有知情權和信息自由權而建立的，但它本身并非人權，而是屬于民主與法制的范疇。⑤

也有學者認為，知情權受賴以成立的社會背景和基礎的影響，具有復合性。第一，在國民主權原理下，它是國民政治意志形成的前提，因此具有參政權性格的公法性質的職能；第二，作為個人，因此有機會獲取更多的信息，一方面可以使自己對知識文化的渴求得到滿足，同時另一方面又有助于個人權利的性格；第三，在獲取各種信息的過程中，可以請求排除妨礙獲取信息的國家行為，即具有自由權性格的權利；第四，作為同獲取行為相對應的積極的權利，國家負有提供和開示信息的義務，因此它又具有社會權的性格。⑥對此，筆者頗為認同，經濟信息知情權也是一項復雜而廣泛的權利，具有復合性。

（四）政府經濟信息公開的價值

政府經濟信息公開的價值主要體現在：第一，經濟信息公開是主權在民的體現。我國現行憲法規定：“國家的一切權力屬于人民。”經濟對于人民而言，更有牽一發而動全身的效果，只有經濟信息公開，才是真真正正的主權在民；第二，經濟信息公開是公民行使經濟監督權的前提。在現代民主制度下，經濟監督權具有同選舉權同樣重要的性質。經濟監督權的行使在時間上具有持續性，在空間上具有廣泛性，其內容與形式豐富多樣，是國家為人民所有、為人民所用的重要保證。第三，經濟信息公開是政府科學決策的條件。重大經濟決策如果是暗箱操作，公民根本就無法參與經濟。人治是依靠少數領導者個人的智慧、判斷、意愿來治理國家的，法制則相反，它是依靠廣大人民的智慧、判斷、意愿來治理國家的，在民主與法制基礎上進行科學決策。因而經濟信息公開也是法治國家的基本要求。第四，經濟信息公開是市場經濟條件下公平競爭、誠實、信用的保障。公開性是預防不正當競爭和欺詐行為的良藥。⑦第五，信息公開也是防止國家權力腐敗的有效措施。經濟領域往往更容易導致腐敗，因為其帶來的經濟利益比起其他領域更為顯著，所以，經濟信息的公開，在防止國家權力的腐敗上更具有重要意義。

當然，有時候經濟信息公開會帶來生死攸關的后果。對經濟事務而言，這樣特別例外情況是以特定形式表現出來的：對諸如貨幣政策之類事務的公開討論可能會使得經濟動蕩。但是我們難道不應對民主過程有足夠的信心，相信市場能夠識辨那些不和諧的聲音，對基本判斷加以評價，查明事實。筆者并不相信在尋求民主公開和經濟穩定增長之間，會存在實際的平衡。兩者之間如果發生沖突，筆者堅定的認為應將民主過程的公開價值置于重要地位。

注釋

①周慶山.信息法教程[M].北京：科學出版社，2002年9出版.

②趙正群.政務公開的法理基礎[J].人民法院報，2001年2月5日.

③周慶山.信息法教程[M].北京：科學出版社，2002年9月版.

④知情權（又稱知的權利、知情權）一詞源于英文right to know，產生于資產階級民主革命時期.

⑤李步云.關于信息公開的幾個理論問題[J].長沙：岳麓法學評論，2001年11月.

⑥李步云.關于信息公開的幾個理論問題[J].長沙：岳麓法學評論，2001年11月.

⑦斯蒂格利茨（宋華琳譯）.自由、知情權和公共話語——透明化在公共生活中的作用[J].環球法律評論[M].2002年秋季號.

[1] 李步云主編.“岳麓法學文庫”信息公開制度研究[M].湖南大學出版社.2002年出版.

[2] 徐炳.美國政府信息公開制度[J].載岳麓法學評論[M].第2卷，湖南大學出版社.2001年11月版，40-52頁.

[3] 劉杰.外國情報公開法述評[J].法學家[M].2000年第2期.

[4] 劉兆興.德國的知情權制度[J].載岳麓法學評論[M].第2卷.湖南大學出版社.2001年11月版，53-62頁.

[5] 斯蒂格利茨.（宋華琳譯）自由、知情權和公共話語——透明化在公共生活中的作用[J].環球法律評論[M].2002年，秋季號.