國有企業利潤分配問題初探

彭 晶

（貴州鐵路投資有限責任公司，貴州 貴陽 550001）

國有資本經營預算進入實施階段，國有企業只上繳稅收不上繳紅利的時代將成為歷史。但是收繳的紅利怎樣能得到充分利用，如何讓全國人民都能從國企溢價中受益，這些都是國有企業利潤分配急需解決的問題。本文試圖就此進行探討，以對我國現階段國有企業利潤分配問題的提供有益參考。

一、我國國企利潤上繳與分紅制度演變歷程

（一）統收統支（1949～1978）

建國后的經濟恢復時期，國有企業利潤全額上繳。“一五”時期，國家實行企業獎勵基金和超計劃利潤分成制度，但資金使用效率較低，這一時期國有工業企業留利占實現利潤10.2%。三年調整時期，國家取消了利潤留成辦法，恢復企業獎勵基金制度，期間國有工業企業留利占實現利潤的3.8%。“文革”期間，國家取消企業獎勵基金制度，企業實現利潤基本全額上繳，國有工業企業留利僅占實現利潤的0.17%。可見，1978年以前，統收統支的分配體制嚴重影響了企業和職工的積極性，制約了經濟的發展。

（二）放權讓利（1978～1992）

1978年11月，國務院下發《關于國營企業試行企業基金的規定》，對獨立經濟核算的國營企業、基本建設單位和地質勘探單位試行企業基金制。這在一定程度上調動了企業積極性，但基金的提取沒有同企業的經營成果和貢獻大小掛鉤，激勵不足。

1980年1月，國務院批轉《關于國營工業企業利潤留成試行辦法》，規定利潤增長的40%留企業，60%交國家。利潤留成制度把企業的經濟利益同企業的經營成果緊密結合起來，調動了企業增產增收的積極性，缺點是利潤留成比例不合理，爭基數現象普遍。

1984年9月，國務院同意財政部《關于在國營企業推行利改稅第二步改革的報告》和《國營企業第二步利改稅試行辦法》，把工商稅按性質劃分為產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅等四種稅，對某些采掘企業開征資源稅，恢復和開征房產稅、土地使用稅、車船使用稅和城市維護建設稅等四種地方稅，對盈利的國營企業征收所得稅，對國營大中型企業征收調節稅等。第二步利改稅改革是國家與企業之間分配關系的一次重大調整，也是工商稅收制度上的一次全面性改革。不足之處在于稅利不分，企業所得稅稅負偏重以及稅前還貸加劇投資膨脹。

農村家庭聯產承包制的成功，為國有企業改革注入了新的動力。1987年，國家推行多種形式的經營承包責任制，1990年又實行第二輪承包。承包制促進了市場機制的發育和形成，為間接調控奠定了基礎，但同時也出現承包企業短期行為嚴重，國有資產流失，財政收入增長緩慢，重復建設和地區分割盛行等問題。

（三）利潤留存（1992～2007）

1992年以來，我國加快了市場化進程。1993年12月，國務院下發《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，規定國有企業統一按國家規定的33%稅率交納所得稅，增設27%和18%兩檔照顧稅率。取消對國有大中型企業征收的調節稅、能源交通重點建設基金和預算調節基金，并逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上繳的分配制度。

（四）分類上繳（2007年至今）

隨著國有企業的外部經營環境和盈利狀況的顯著改善，2007年9月，國務院發布《關于試行國有資本經營預算的意見》。同年12 月，財政部會同國資委發布《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，明確國有資本收益主要形式是國有企業上繳的稅后利潤，國有資本收益收取對象為中央管理的一級企業，中央企業上繳利潤的比例分三類執行。目前只對國資委旗下的116家企業及中國煙草公司的紅利部分進行收繳，國企分紅尚未全面鋪開。

二、確立國企分紅制度的必要性及重要意義

（一）提高資本使用效率，降低財務成本與風險

與其他國家相比，中國的儲蓄率和投資率都偏高。公司部門（包括國有企業）的高儲蓄率是導致高儲蓄和高投資的關鍵因素之一。相當于GDP20%（比美國和法國高一倍）的留成利潤為超過一半以上的企業投資提供了資金。從提高投資效率和擴大消費的角度考慮，有必要重新審視國有企業的治理結構和分紅政策。

由于存在現成的融資來源，留存利潤為企業投資提供大規模的資金從而促進產業的擴張。但是，這種融資方式也固然存在其缺點，這些缺點在經濟不斷發展并日益復雜的情況下會越來越明顯。其中一個關鍵的問題是，企業內部的資本配置無法像從金融部門獲得融資那樣受到嚴格的審核監督，而這很可能影響投資效率。如果公司的成長前景和盈利能力都不錯，治理結構也相當完善，那么在企業內部配置一部分利潤會是合理和有效的。但是，如果企業的成長和盈利前景并不樂觀，公司治理也不健全，那么在企業內部配置資本的效率很可能非常低，這時將部分利潤分給股東反而會提高配置效率。經濟上來說更合理的辦法也許是將這些利潤通過金融市場投資于其他行業，或者用于消費。缺少嚴格的審核監督也很可能導致企業投資行為與經濟周期同步而不是反周期，使得整個經濟更容易出現大起大落。在企業的治理結構不健全的情況下，這些弱點尤其突出。

因此加強國有企業的公司治理、提高分紅水平將有助于對資本配置進行更嚴格的審核監督。從而就能夠改善資本使用效率，并且在投資與消費的權衡取舍中更傾向于消費的增長。

（二）節約政府成本，簡歷競爭機制

在目前的利潤分配機制下，壟斷性國企享有壟斷利潤，資源性行業企業享有資源收益，職工享受“壟斷福利”，收入待遇水漲船高；與之形成巨大反差的是，競爭性國企面臨著改制、技術落后被淘汰的局面，經營環境日益惡化，職工收入每況愈下。與此同時，國有企業利潤水平不斷提高的一個重要原因是政府已經承擔了企業的大部分重組成本。國企分紅制度的確立一方面能使政府更有理由去彌補剝離社會負擔的成本，另一方面對國企特別是壟斷性國企的利潤進行再分配和社會調節，有利于建立公開、公平、公正競爭體制。

（三）降低代理成本，建立有效的公司治理體制

出于委托-代理關系方面的考慮，公司一般會通過分紅和股票回購的方式進行剩余現金的分配。公眾公司的經理人員可以通過資源 分配去支持給他們自己帶來好處的項目，而這些活動可能與股東利益不符。也就意味著，如果企業自己有太多的現金，那么很可能會導致過度投資。公司管理層在現金方面的自由支配權越小，他們就越難對那些負凈現值的項目進行投資。不少研究表明，通過現金分配（如分紅）限制潛在的過度投資行為（特別是那些投資機會有限的公司）能夠增加股東的財富。

同時還需要指出的是，分紅政策與公司治理之間也存在著一定的關系。研究表明，企業經理層并不情愿向股東分配剩余現金。只有有效的公司治理體制能夠讓股東強制企業經理層分配剩余現金，從而降低代理成本。

三、目前我國國企分紅制度的實踐效果

（一）國企利潤與國有資本預算收入的比較

近年來，國企利潤逐年攀升，從2006年的1.10萬億升至2010年的1.99萬億。國有資本經營預算相應地由140億元增至440億元，后者僅占前者比重的2.2%左右。

（二）國內分紅與海外分紅的對比

從國際上看，國有企業向政府分紅是普遍做法。英國、意大利、瑞典等國家的國有企業均把大部分的稅后利潤上繳財政部，法國國企按股份向包括政府在內的所有股東發放紅利，美國政府也定期向國企收繳利潤.并把利潤直接用于對民眾的分紅。另一方面，在海外上市的國企對國內分紅很少，對國外分紅卻極為慷慨。中石油、中石化、中國移動、中國聯通四家公司近四年來向海外投資者分紅高達1100億美元。而作為亞洲最賺錢企業——中國石油，全球最賺錢的電信公司——中國移動，全球最賺錢銀行——工商銀行，這三家大型國有企業主要靠壟斷利潤盈利。2008年稅后利潤3000多億，卻只向國家上繳200多億元紅利。

（三）國企巨額利潤的使用情況

國企上繳利潤的最高比例只有10%，加上現行25%的所得稅稅率，使國企內部依然留存巨額利潤。巨額利潤首先被用于過度投資，尤其是房地產的開發經營。近年來央企幾乎成為“地王”的代名詞，半數之上的央企涉足房地產開發經營。其次，用于國企內部消費尤其是國企高管獎金的發放。

（四）國企紅利支出方向

國企上繳的紅利少之又少，可這部分少量的紅利幾乎沒有惠及民生。《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》中規定國有資本收益主要用于資本性支出、費用性支出，而涉及民生的社保支出等項目只是在必要時才予以考慮。另外，從這幾年國有資本經營預算支出的主要方向也可以看出，國企紅利著重用于重點央企新設出資和補充國有資本、央企產業布局和結構調整，普通公眾作為真正的股東極少直接或間接地分享到國企改革發展的成果。

四、基于公平的國有企業分紅收益分配制度建構

（一）建立并強化紅利收繳的剛性機制

我國目前國企分紅制度的試點僅限于國資委旗下的116家企業及中國煙草公司的紅利部分進行收繳，國企分紅尚未全面鋪開。首先應把工行、中行、建行等市值居于全球前列的國有銀行納入紅利收繳框架，擴大國有資本經營預算的范圍，使國家能從真正意義上享有出資人權益。在此基礎上，逐步把收繳范圍延伸至所有的國有企業。其次確定合適的分紅比例。本文認為，與公司業績、可持續增長率正相關的支付率是一個較合理的支付率。一方面為了保護投資者的利益，國有及國有控股企業應該提高股利支付率；另一方面從可持續發展角度考慮，不同企業、同一企業在不同時期面臨的環境不同，其差異可持續增長率不同，所以也不可能也不應該有統一的股利支付率。

（二）設計有效的激勵約束機制，弱化內部人控制行為

國有企業的委托代理層級關系過于復雜，需要設定合理的激勵約束機制以使出資人和管理者的目標盡可能趨于一致，從而弱化內部人控制行為，減少國有資產流失，保證紅利上繳。建立起政府——國資委——國有資產營運機構——企業有效的制衡關系，減少內部人控制；并建立量化的獎懲制度。對于央企管理者，可將激勵約束建立在嚴格的業績考核基礎上，把業績考核制度和獎懲制度緊密結合起來，綜合運用物質激勵和精神激勵，減少高管和國家目標定位的差異性，實現國有資本的保值增值和國有資本收益的如期上繳。

（三）建立透明的信息披露制度

國企分紅應嚴格走人大審議路線，改變政策易被朝令夕改而造成政策低效甚至失敗的局面，使各項規定都有法案對應。政府單向決定國企分紅政策，將導致資金低效運用，而通過人大審議決定的分紅政策則保證了社會福利。同時，還應建立透明的信息披露制度，減少委托代理成本。作為國有企業真正的所有者——社會公眾有對國企監督的權力，只有建立健全透明的信息披露制度，把國企分紅置于社會公眾的外部監督之下，實現正式制度與非正式制度的耦合，給企業的過度投資和攤派獎金等行為造就無形的壓力，使國企分紅更加合理并走上公開、公正、公平的規范化進程。

（四）紅利支出要以國企和民生共贏為原則

紅利的合理支出是建立國企分紅制度的歸屬點。紅利全盤用于國企支出將違背利潤上繳的初衷及稅利分流和雙元財政的要求，全部用于民生支出將影響國企的可持續性發展。所以，紅利的使用應在這二者之間尋求平衡，或者實現國有資本經營預算和公共預算的劃轉銜接。一方面，把紅利用于教育投資、新農合支出、就業、社保等方面，尤其是要用于教育支出。同時，讓國民享受所有者受益權，某種程度上會激發落后地區的股份制意識，促進民間股份制資本的發展。另一方面，鑒于國企在國民經濟發展中的主導性作用及我國自主創新能力較差的事實，應把部分資金投向國企，并且投資比例以國企自主創新程度為準。這樣不僅有利于激勵國企的自主創新，還會因國企的示范和輻射作用而產生正的外部效應，形成良性循環，增進社會福利。