干線公路城市化的法律思考與對策

張 娜 蘇 霞

（濟南市公路管理局，山東濟南250108）

一、干線公路城市化問題出現(xiàn)的背景

由于城鄉(xiāng)二元結構的歷史原因，我國道路分為公路和城市道路，并相應地建立了兩套法律體系。隨著經濟和社會發(fā)展迅速，城市化進程步伐加快，曾經遠離城區(qū)和村鎮(zhèn)的公路日益逐漸成為城區(qū)道路的主干道，于是在一些城市就提出了：公路應當逐步改為城市道路，即“干線公路城市化”。公路和城市道路的轉化和認定問題被提上了議事日程。

二、公路與城市道路的差異

（一）政府管理主體的差異

一般情況下，城市道路的建設質量、建設安全生產的管理主體是建設行政主管部門或其委托的機構；而公路由交通主管部門或其委托的機構負責。其他事項管理主體上，公路也由其交通主管部門負責；城市道路則是由各地城市人民政府確定。

（二）規(guī)劃制度的差異

城市道路規(guī)劃原則：包括統(tǒng)一規(guī)劃、配套建設、協(xié)調發(fā)展原則和建設、養(yǎng)護、管理并重原則。單位投資建設城市道路的，應當符合城市道路發(fā)展規(guī)劃，并經市政工程行政主管部門批準。

公路規(guī)劃的原則為：應當根據(jù)國民經濟和社會發(fā)展以及國防建設的需要編制，與城市建設發(fā)展規(guī)劃和其他方式的交通運輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調。公路有統(tǒng)一的命名、編號制度和規(guī)劃控制區(qū)制度。

（三）建設制度的差異

城市道路建設資金可采取政府投資、集資、國內外貸款、國有土地有償使用收入、發(fā)行債券等多種渠道籌集。公路建設籌集資金，除各級人民政府財政撥款外，可依法向國內外金融機構或者外國政府貸款。國家鼓勵國內外經濟組織對公路建設進行投資。特殊情況下，還可采取符合法律或者國務院規(guī)定的其他方式籌集。

城市道路配套建設中，城市供水、燃氣、熱力、供電、通信、消防等應當與城市道路發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調，堅持先地下、后地上施工原則，與城市道路同步建設。技術標準上有人行道、非機動車道等不同路權要求。公路建設項目則實行法人負責制度、招標投標制度和工程監(jiān)理制度，技術標準中沒有人行道、非機動車道等要求。

（四）養(yǎng)護制度的差異

城市道路養(yǎng)護部門負責對養(yǎng)護、維修工程質量進行監(jiān)督檢查，保障城市道路完好。市政工程行政主管部門組織建設和管理道路，由其委托的城市道路養(yǎng)護、維修單位負責養(yǎng)護、維修。養(yǎng)護綠化保潔水平要求高，養(yǎng)護資金由城市人民政府財政保障。

公路管理機構按照國務院交通主管部門規(guī)定技術規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護，保證公路經常處于良好的技術狀態(tài)。養(yǎng)護綠化保潔水平要求低，養(yǎng)護資金來自中央成品油價格和稅費改革中的消費稅，由中央財政轉移支付。

（五）路政管理制度的差異

對于城市道路，新建、擴建、改建城市道路交付使用后五年內、大修的城市道路竣工后三年內不得挖掘；因特殊情況需要挖掘的，須經縣級以上城市人民政府批準，公路沒有這項制度。占用或者挖掘由市政工程行政主管部門管理的城市道路，應向交納城市道路占用費或者城市道路挖掘修復費，公路沒有占用費。開設平面交叉道口、設置非公路標志方面，公路有許可制度，城市道路不清晰。公路有控制區(qū)制度，城市道路沒有。

三、干線公路城市化的對策

（一）在公路和城市道路的轉化和認定問題，必須依法辦理

將公路改為城市道路，必須按《公路法》第十六條、第十九條規(guī)定的程序辦理，即國道規(guī)劃局部調整由原編制機關決定。國道規(guī)劃需要作重大修改的，由原編制機關提出修改方案，報國務院批準。經批準省道、縣道、鄉(xiāng)道公路規(guī)劃需要修改的，由原編制機關提出修改方案，報原批準機關批準。專用公路主要用于社會公共運輸時，由專用公路的主管單位申請，或者由有關方面申請，專用公路主管單位同意，并經省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門批準，可以改劃為省道、縣道或者鄉(xiāng)道。

（二）管理部門的確定上，即確定“誰來管”的問題

筆者認為，《公路法》的法律效力等級高于《城市道路管理條例》，城市人民政府將公路的管理職責確定給建設主管部門是不合法，將城市道路的管理職責應確定給交通運輸主管部門，符合國務院規(guī)定。

（三）干線公路城市化的管養(yǎng)問題

由于公路和城市道路的技術標準存在較大差異，且這一差異暫無條件統(tǒng)一，需要繼續(xù)保留。作為公路管理部門在養(yǎng)護和路政管理方面，除依法實施外，應當取長補短，面對新問題，激活新思路，按照加強公共服務職能要求，把公路養(yǎng)管定位于城市道路的新標準和新檔次上，根據(jù)城市化要求，積極探索城市化后的公路養(yǎng)管新模式。

1.積極探索養(yǎng)護管理考核機制。按照“要求更高，管理更強，執(zhí)行力度更大，突出重點，注重實效”的要求，制定出臺《公路養(yǎng)護質量檢查評比辦法》，以養(yǎng)護綜合考核結果作為依據(jù)，獎勤罰懶，提高養(yǎng)護工人的工作積極性。

2.繼續(xù)加大公路養(yǎng)護管理投入，在保證日常養(yǎng)護管理資金的基礎上, 重點加大關系公路暢通安全的路段和重要設施的資金投入，著力打造“暢、安、舒、美”的道路交通環(huán)境。

3.改進公路養(yǎng)護質量評價標準。將公眾利益作為核心價值取向，以保障安全暢通、提升服務品質為主題，以全面創(chuàng)新為動力，以資金、制度、人才、科技為保障，堅持增量與挖潛并重、管理與服務并重，實現(xiàn)由速度向效益、由管理向服務的根本性轉變，實現(xiàn)養(yǎng)護工程的決策由經驗型向專家系統(tǒng)型的轉變，養(yǎng)護質量評價標準從“好路率”指標向綜合服務水平指標的轉變。

4.全力打造公路服務體系。以保暢通、保安全為著力點,以“樹品牌、樹形象”為努力方向，統(tǒng)籌兼顧，標本兼治，努力打造更通暢、更安全、更便捷、更文明、更和諧的公路服務體系,全面提升國省干線公路綜合管理服務能力,為經濟發(fā)展和人民群眾出行提供更加優(yōu)良的公路交通保障。

[1]雷孟林:公路交通法學,北京:人民交通出版社，2004 版.

[2]陳廣華、徐小鋒：從《條例》看公路養(yǎng)護機制走向,中國公路,2011，(7)，34-36.

[3]楊世平：直面城市化新挑戰(zhàn)，中國公路,2012，(2)，80-81.

[4]賀宏斌：干線公路城市化的法理思考，中國公路，2011，(8),48-51.