“菜價(jià)穩(wěn)定”政策執(zhí)行障礙的原因探究及對(duì)策分析——基于史密斯過(guò)程模型的分析

湯妤潔 羅 丹

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

一、“菜賤傷農(nóng)”和“菜貴傷民”

2011年八月，溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了六項(xiàng)基本政策措施：切實(shí)強(qiáng)化“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；加強(qiáng)蔬菜生產(chǎn)基地建設(shè)；改善蔬菜流通措施條件；落實(shí)和完善“綠色通道”政策；提高蔬菜產(chǎn)銷(xiāo)組織化程度和強(qiáng)化蔬菜信息體系建設(shè)以促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)保證市場(chǎng)供應(yīng)和穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格。起初，這一政策的出臺(tái)被寄予厚望，很多人認(rèn)為這一政策的實(shí)施將會(huì)出現(xiàn)多贏局面。對(duì)政府而言，可以通過(guò)建立一條現(xiàn)代化的有效率的蔬菜產(chǎn)銷(xiāo)渠道更好地滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需要；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，政策中規(guī)定，加快產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，升級(jí)改造一大批蔬菜批發(fā)市場(chǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)整車(chē)合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車(chē)輛免收車(chē)輛通行費(fèi)等，對(duì)于相關(guān)企業(yè)來(lái)說(shuō)，政策的優(yōu)惠可以在很大程度上節(jié)約成本，擴(kuò)大生產(chǎn)。對(duì)于蔬菜種植戶和消費(fèi)者，促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)有利于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，菜價(jià)穩(wěn)定有利于解決居民“買(mǎi)菜難”的問(wèn)題。然而，菜價(jià)穩(wěn)定政策執(zhí)行半年以來(lái)，“菜賤傷農(nóng)”和“菜貴傷民”實(shí)為悖論的兩難問(wèn)題卻時(shí)有發(fā)生。一方面，各種蔬菜的收購(gòu)價(jià)均一路急跌，山東某地的白菜田頭收購(gòu)價(jià)竟跌至一分錢(qián)一斤，農(nóng)民投入與受益形成極大反差；另一方面，城市零售終端卻菜價(jià)高企，消費(fèi)者并沒(méi)有得到任何實(shí)惠［1］。

形成兩難問(wèn)題的原因集中表現(xiàn)為：一些地區(qū)“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制弱化，措施不落實(shí)，蔬菜生產(chǎn)水平和組織化程度低，流通設(shè)施能力不足，部分大城市蔬菜自給率過(guò)低，蔬菜價(jià)格大起大落。今年入汛以來(lái)洪澇災(zāi)害頻發(fā)，也給蔬菜的生產(chǎn)供應(yīng)造成一定影響。

從上述案例可以看出，雖然政府部門(mén)制定了以解決菜價(jià)起伏過(guò)大為目的的公共政策，但是由于公共政策執(zhí)行是在復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行的復(fù)雜活動(dòng)，其有效性經(jīng)常會(huì)受到相關(guān)因素的影響，使得公共政策付諸實(shí)施后，并不盡然會(huì)取得預(yù)期的政策效果。［2］甚至導(dǎo)致公共問(wèn)題重復(fù)出現(xiàn)或者政策失敗等后果。

二、基于過(guò)程模型分析政策執(zhí)行障礙

政策執(zhí)行是指在政策方案被采納后，政策執(zhí)行者通過(guò)一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，以實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。［3］G·艾立森指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案的確定功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”托馬斯·B·史密斯在《政策執(zhí)行過(guò)程》中提出政策執(zhí)行過(guò)程模型，提出四個(gè)關(guān)鍵因素影響政策有效執(zhí)行。

（一）理想化的政策

理想化的政策是指，合理、合法、可行的公共政策，包括政策的形式、類(lèi)型、淵源、范圍及受支持度、社會(huì)對(duì)政策的印象等。史密斯認(rèn)為，影響政策執(zhí)行的首要因素是政策本身是否理想和可行。在現(xiàn)實(shí)行政中，政策方案在制定過(guò)程中一方面缺乏對(duì)多方面因素的考慮，另一方面由于用于制定策略的相關(guān)信息缺乏或偏差常常導(dǎo)致政策缺乏合理性，針對(duì)性不強(qiáng)，沒(méi)有針對(duì)客觀問(wèn)題；政策方案模糊不清，模棱兩可，政策缺乏穩(wěn)定性和公平性等。對(duì)于穩(wěn)定菜價(jià)的政策措施，雖然它針對(duì)了當(dāng)前的客觀問(wèn)題提出了切實(shí)可行的方案策略，但是仍然有相當(dāng)大的執(zhí)行難度，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.涉及范圍廣，執(zhí)行難度大。作為對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案，有些政策涉及的問(wèn)題小，僅在一定地區(qū)的相關(guān)部門(mén)就可以解決，涉及的資源和利益分配相對(duì)簡(jiǎn)單，執(zhí)行難度小，政策執(zhí)行成果也顯而易見(jiàn)。相反，政策涉及的問(wèn)題越大，牽涉到的地域范圍和相關(guān)部門(mén)越多，資源和利益問(wèn)題分配就越難，政策的執(zhí)行成果也就越容易偏移政策的實(shí)施目標(biāo)。對(duì)于“菜價(jià)穩(wěn)定”政策來(lái)說(shuō)，僅“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就要落實(shí)到每個(gè)市，而建立有效的蔬菜產(chǎn)銷(xiāo)渠道就要對(duì)相關(guān)蔬菜繁育基地、產(chǎn)地蔬菜預(yù)冷設(shè)施、大城市冷藏中心、蔬菜批發(fā)市場(chǎng)、鐵路交通運(yùn)輸和銀行金融信貸實(shí)施一系列的建設(shè)和優(yōu)化，其中涉及不同行業(yè)的各個(gè)部門(mén)，對(duì)于資源和利益分配的難度巨大。

2.目標(biāo)群體所需調(diào)試度越大的問(wèn)題，難度越大。另一方面，政策執(zhí)行的目標(biāo)群體也在一定程度上影響著公共政策的執(zhí)行。實(shí)際上，政策目標(biāo)所輻射的范圍越廣，面對(duì)的目標(biāo)群體越多，執(zhí)行難度越大。人們?cè)陂L(zhǎng)久的社會(huì)生產(chǎn)生活中養(yǎng)成了一系列的約定習(xí)慣，在政策執(zhí)行過(guò)程中需要相應(yīng)的調(diào)整。［4］在調(diào)整的過(guò)程中，由于人們的惰性和對(duì)于自身的利益考量容易產(chǎn)生對(duì)政策的抵抗從而造成執(zhí)行障礙。“穩(wěn)定菜價(jià)”的政策涉及蔬菜種植戶，配送中心，物流等各行業(yè)的目標(biāo)群體，執(zhí)行難度大。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)

史密斯認(rèn)為，執(zhí)行機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)和工作人員，主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧，執(zhí)行的能力和信心等在很大程度上也會(huì)影響政策執(zhí)行，形成障礙。任何一項(xiàng)公共政策方案在制定出來(lái)以后，最終要靠政策執(zhí)行主體去實(shí)施，所以執(zhí)行主體的態(tài)度和能力影響公共政策的有效執(zhí)行。

1.執(zhí)行主體的利益追求。法國(guó)行政學(xué)家夏爾·德巴什認(rèn)為，對(duì)行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，“如果決策與他們期望的東西不相符或者在他看來(lái)是難以實(shí)施時(shí)，他將反對(duì)這種毫無(wú)活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。”公共政策的最終執(zhí)行者都是人，而人是不可避免的有著自身利益追求和行為價(jià)值傾向的。因而在執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策時(shí)必然進(jìn)行成本－收益預(yù)期，要保持絕對(duì)價(jià)值中立是不可能的。因此地方政府的自利主義和行政執(zhí)行人員對(duì)本身價(jià)值的追求會(huì)產(chǎn)生對(duì)政策的替代執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加執(zhí)行和機(jī)械執(zhí)行。在現(xiàn)階段，由于我國(guó)地方政府官員考核仍是以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為主要考核對(duì)象，因此我國(guó)很多地方政府在制定地方性發(fā)展策略時(shí)仍然以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，“菜價(jià)穩(wěn)定”政策要求擴(kuò)大大城市郊區(qū)的蔬菜種植面積，實(shí)際上很多大城市在考慮周邊郊區(qū)發(fā)展時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮發(fā)展房地產(chǎn)或引入投資等能在短期內(nèi)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收入的項(xiàng)目，因此會(huì)導(dǎo)致相關(guān)政策實(shí)施過(guò)程中的障礙。

2.執(zhí)行人員的整體素質(zhì)。政策執(zhí)行人員是政策執(zhí)行中最活躍的因素，執(zhí)行人員的素質(zhì)高低、執(zhí)行人員對(duì)于工作的認(rèn)識(shí)度和責(zé)任感對(duì)政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)有至關(guān)重要的影響。在現(xiàn)實(shí)行行政中，部分地區(qū)存在執(zhí)行人員方式單一，手段粗暴，執(zhí)行人員不考慮被執(zhí)行對(duì)象的認(rèn)識(shí)水平，心理承受能力等實(shí)際情況，以勢(shì)壓人。造成目標(biāo)團(tuán)體的逆反心理。在“菜價(jià)穩(wěn)定”政策實(shí)施過(guò)程中，許多地方執(zhí)行人員不顧農(nóng)民的認(rèn)識(shí)水平，忽視思想教育手段的運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)制推廣優(yōu)種蔬菜，導(dǎo)致目標(biāo)群體在思想上和行為上都難以接受，造成政策實(shí)施障礙。

（三）目標(biāo)群體

史密斯認(rèn)為，目標(biāo)群體的組織和制度化程度，接受領(lǐng)導(dǎo)的情形等等都會(huì)在一定程度上影響政策的有效執(zhí)行。

1.政策對(duì)象對(duì)公共政策的認(rèn)同度。政策對(duì)象是指政策所要規(guī)范和約束的客體，也是政策作用的目標(biāo)團(tuán)體。政策對(duì)象是根據(jù)自身利益對(duì)公共政策進(jìn)行選擇的，如果政策對(duì)象對(duì)政策內(nèi)容有較高的認(rèn)同感，就會(huì)主動(dòng)接受政策規(guī)范，按照政策原則和要求行事。如果對(duì)公共政策的某些規(guī)范要求有所抵制，則政策目標(biāo)執(zhí)行難度大，目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在“促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)和保持菜價(jià)穩(wěn)定”的政策實(shí)施過(guò)程中，目標(biāo)群體表現(xiàn)出被動(dòng)，呈現(xiàn)一種冷漠狀態(tài)。一方面是因?yàn)椋繕?biāo)群體分布面積廣，人數(shù)眾多，中央政府不可能搜集到每一位農(nóng)民的意愿。因此，在討論和制定相關(guān)政策時(shí)，真正的受眾者和主角卻不在場(chǎng)、不了解、不關(guān)心。［5］他們的命運(yùn)在很大程度上取決于相關(guān)政治人物怎樣看待，決定采取什么樣的措施援助。因此在政策執(zhí)行過(guò)程中，產(chǎn)生了較低的政策認(rèn)同度，導(dǎo)致政策執(zhí)行障礙。

2.政策對(duì)象的普遍素質(zhì)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策對(duì)象的普遍素質(zhì)對(duì)政策的有效執(zhí)行也很重要。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民的素質(zhì)普遍還有待提高，在政策實(shí)施過(guò)程中，他們很少能發(fā)揮積極主動(dòng)的作用。一方面表現(xiàn)為他們無(wú)法辨別哪些政策是對(duì)自己有利的，是可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的，只能機(jī)械的執(zhí)行政策。另一方面，當(dāng)他們?cè)庥稣邎?zhí)行中執(zhí)行主體的違法執(zhí)行，強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)不能有效的訴諸法律，只能采取消極抵抗的對(duì)策，導(dǎo)致政策執(zhí)行失效。在“菜價(jià)穩(wěn)定”政策執(zhí)行中，一部分蔬菜種植戶沒(méi)有仔細(xì)了解該項(xiàng)政策，認(rèn)為“菜價(jià)穩(wěn)定”政策是政府要求農(nóng)民進(jìn)一步下調(diào)蔬菜價(jià)格、滿足城市消費(fèi)者的措施，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生了巨大的阻礙作用。

（四）政策環(huán)境

史密斯認(rèn)為最后一個(gè)關(guān)鍵性的因素是政策環(huán)境，包括先前的政策經(jīng)驗(yàn)、文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的不同也會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。具體表現(xiàn)在：政治環(huán)境，政策環(huán)境執(zhí)行所處的政治環(huán)境越民主，社會(huì)公眾對(duì)公共政策制定的參與度越高，對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)可度就越高，越利于政策執(zhí)行。二是經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政策執(zhí)行所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境越發(fā)達(dá)，投入的人力、物力和財(cái)力越充足，執(zhí)行的物質(zhì)保證越強(qiáng)，政策越容易執(zhí)行。三是文化環(huán)境，主要表現(xiàn)在政策執(zhí)行人員和目標(biāo)群體的文化素質(zhì)和傳統(tǒng)文化觀念和政策的相互影響與制約。在執(zhí)行“菜價(jià)穩(wěn)定”策略過(guò)程中，我國(guó)面臨一個(gè)政治環(huán)境相對(duì)民主，但民主化程度不高，社會(huì)公眾對(duì)政策制定的參與度相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對(duì)發(fā)達(dá)但對(duì)農(nóng)業(yè)投入相對(duì)較少，相關(guān)傳統(tǒng)文化觀念對(duì)政策執(zhí)行造成阻礙的政策環(huán)境，例如相當(dāng)部分地區(qū)在執(zhí)行“菜價(jià)穩(wěn)定”政策時(shí)并沒(méi)有邀請(qǐng)利益相關(guān)的蔬菜種植戶、配送中心人員、銀行工作人員展開(kāi)相應(yīng)的聽(tīng)證會(huì)和宣傳交流活動(dòng)；另一部分地區(qū)財(cái)政的短缺導(dǎo)致大型的冷凍儲(chǔ)藏室和專(zhuān)門(mén)的配送渠道的建設(shè)無(wú)法立即完成，這些政策環(huán)境方面的因素都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行造成一定的難度。

三、政策執(zhí)行障礙消解策略

政策執(zhí)行中的障礙不僅會(huì)導(dǎo)致政策資源的浪費(fèi)，也可能導(dǎo)致政策在執(zhí)行中出現(xiàn)扭曲致使原有的政策問(wèn)題得不到解決，又引發(fā)新的政策問(wèn)題，降低中央政府的威性和政策的整合力。為了保證公共政策的有效執(zhí)行，最終促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策問(wèn)題的解決，必須消除執(zhí)行障礙。本文針對(duì)史密斯過(guò)程模型中四個(gè)關(guān)鍵性影響政策執(zhí)行的因素提出相關(guān)解決策略。

（一）加強(qiáng)政策制定的科學(xué)化程度，減少執(zhí)行難度

在政策制定的過(guò)程中，要符合社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，盡量根據(jù)不同地區(qū)的具體情況制定相關(guān)政策，將具體政策落實(shí)到相關(guān)部門(mén)和人員，減少政策的覆蓋范圍，制定有利于執(zhí)行人員執(zhí)行，利益分配均衡的政策，同時(shí)要深入目標(biāo)對(duì)象進(jìn)行研究，有利于制定獲得目標(biāo)群體認(rèn)同的政策。避免由于政策本身的缺陷導(dǎo)致目標(biāo)執(zhí)行失效。

（二）提高公共政策執(zhí)行主體的政策執(zhí)行水平和執(zhí)行能力

提高政策執(zhí)行主體的政策知識(shí)水平和政策執(zhí)行能力是確保政策順利執(zhí)行的首要因素。政策執(zhí)行主體應(yīng)該通過(guò)學(xué)習(xí)，熟悉政策執(zhí)行的活動(dòng)規(guī)則，提高準(zhǔn)確理解和把握政策規(guī)則的能力，為有效的政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。另外，政府可以引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取簽訂承包或委托合同由非政府部門(mén)的組織和其他社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。降低行政成本，提高行政效率，減小行政執(zhí)行阻力。

（三）建立健全政策執(zhí)行的責(zé)任追究制度

在提高執(zhí)行主體的執(zhí)政水平和執(zhí)行能力的同時(shí)，要建立健全公共政策執(zhí)行的責(zé)任追究和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，對(duì)政策情況及時(shí)的跟蹤評(píng)估，強(qiáng)化監(jiān)督控制，嚴(yán)格執(zhí)行政策執(zhí)行考核評(píng)估制度，建立科學(xué)可行的政策執(zhí)行考核評(píng)估的指標(biāo)體系，對(duì)政策主體的執(zhí)行活動(dòng)和效果進(jìn)行嚴(yán)格考評(píng)并根據(jù)考評(píng)結(jié)果，對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行必要的獎(jiǎng)懲或崗位與職務(wù)的調(diào)整。［6］

（四）提高公共政策執(zhí)行對(duì)象的政策認(rèn)同感

為了公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該把執(zhí)行對(duì)象群體行為所需要的調(diào)適度降到最小，首先要做到政策的公開(kāi)化，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要聽(tīng)取意見(jiàn)。公共政策必須為政策執(zhí)行對(duì)象所了解和認(rèn)同。另外，要加強(qiáng)政策的宣傳，使政策執(zhí)行對(duì)象群體更認(rèn)真體會(huì)和理解政策目標(biāo)的內(nèi)容，為政策的有效執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。最后，要提高公共政策執(zhí)行對(duì)象的整體素質(zhì)，增強(qiáng)他們的發(fā)言權(quán)，話語(yǔ)權(quán)，鼓勵(lì)目標(biāo)群體發(fā)表自己的觀點(diǎn)，意見(jiàn)和建議，制定符合目標(biāo)群體切實(shí)發(fā)展要求的政策。

（五）創(chuàng)造良好的公共政策執(zhí)行環(huán)境

在公共政策的實(shí)際執(zhí)行中，應(yīng)該因地制宜，深入各種環(huán)境進(jìn)行可行性分析，并根據(jù)執(zhí)行反饋和實(shí)際情況不斷追蹤。同時(shí)對(duì)執(zhí)行決策不斷調(diào)整，最終取得一個(gè)圓滿的結(jié)果。對(duì)于“菜價(jià)穩(wěn)定”政策的實(shí)施，首先要不斷完善公共政策的公民參與體制，實(shí)現(xiàn)決策的民主化。例如可以采取聽(tīng)證會(huì)的措施，聽(tīng)證制度是擴(kuò)大決策參與、增加決策透明度和公開(kāi)性的一個(gè)重要途徑，其目的是為了實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，把決策變成集思廣益有科學(xué)根據(jù)和制度保證的過(guò)程。目前，我國(guó)聽(tīng)證制度還存在著制度不完善，透明度不高以及聽(tīng)證效能太低等問(wèn)題。一方面，應(yīng)擴(kuò)大我國(guó)舉行公民聽(tīng)證會(huì)的政策問(wèn)題的范圍，讓聽(tīng)證成為一個(gè)非常普遍的事情。另一方面，逐步完善聽(tīng)證會(huì)公民代表的選拔制度，完善聽(tīng)證程序制度和會(huì)后反饋制度。當(dāng)然，聽(tīng)證作為一項(xiàng)全新的決策制度，在我國(guó)應(yīng)該有一個(gè)逐步推廣的過(guò)程，并且應(yīng)根據(jù)各地區(qū)各部門(mén)的具體情況，恰當(dāng)?shù)卮_定實(shí)施聽(tīng)證的決策領(lǐng)域，正確地選擇政策策聽(tīng)證的運(yùn)作方式。其次要不斷深化相關(guān)物質(zhì)投入，提高政策執(zhí)行的物質(zhì)保證。最后考慮一定時(shí)期占社會(huì)主導(dǎo)地位的價(jià)值觀會(huì)對(duì)公共政策的執(zhí)行起到推動(dòng)或阻礙作用，因此要注意制定與價(jià)值觀相符的公共政策。

[1]商樂(lè).“菜賤傷農(nóng)”與“菜貴傷民”的兩難悖論分析.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局科研所.http://www.stats.gov.cn/was40.

[2]劉圣中主編.公共政策學(xué)［M］.（第一版）.武漢：武漢大學(xué)大學(xué)出版社，2008.230～265.

[3]陶學(xué)榮主編.公共政策學(xué)［M］.（第二版）.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009.215～225.

[4]吳元其，周業(yè)柱，儲(chǔ)亞萍等主編.公共政策新論［M］.（第一版）.合肥：安徽大學(xué)出版社，2009.140～161.

[5]程億.“三農(nóng)”政策執(zhí)行中的障礙與對(duì)策[J].重慶郵電學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，3（1）.

[6]錢(qián)再見(jiàn)主編.現(xiàn)代公共政策學(xué)［M］.（第一版）.南京：南京師范大學(xué)出版社，2007.340～411.