論我國合作社立法現狀與建議

■商黎娜 寧波大學法學院

合作社，顧名思義是合作經濟的一種產物，它是以合作原則為基礎建立并發展起來的。2006年10月31日，《中華人民共和國農民專業合作社法》正式通過，這是中國歷史上首部規范合作社的法律，也將以往不太受重視的合作社發展問題完全擺到了我們面前。在實踐探索中發現問題并予以解決的“原始”做法，一定程度上促進了合作社的良好有序發展。但是，法律施行已經好幾年，相比其他國家的成功經驗，再回頭考量我國的合作社立法現狀，筆者就產生了疑問：在現有情況下，這種制定專門合作社法的立法模式，是否值得繼續采用？今后，我國合作社立法究竟應該走怎樣的路？這些問題都很值得探討。

一、合作社的基本理論

1.合作社的特殊性質

了解一件事情，首先要從認識性質開始。同樣的，明確合作社的性質對合作社立法的構建具有最根本的指導意義。現階段，各國、各地區對于合作社的定義有很多，但最通行的應該是1995年通過的《關于合作社界定的聲明》，其將合作社定義為：“合作社是自愿聯合起來的，人們通過聯合所有與民主控制的企業來滿足他們共同的經濟、社會、文化的需求與抱負的自治聯合體。”筆者認為這一定義具有一定的合理性，因為它很明確的指出了合作社的特點：“自愿”說明了合作社的相對自由性。社員可以根據自己的意愿，自愿加入，自由退出；“自治聯合體”說明它是獨立的，因為制度上的優越性已經使合作社與政府、一般企業相區別。通常認為，合作社在本質上應當屬于合作社法人，它具有社團性、非營利性、人合性和法人性等等特點。

從上面的分析來看，我們在很長時期內不可以將其強行納入現行法關于法人分類的體系中。因為它有著自身的特點，既不同于普通的企業，也不能認為它是單純的非營利性法人。因此，對合作社的單獨立法還是非常實際的選擇，這將在下文進行重點分析，此處不再贅述。

2.合作原則的價值內涵

作為一種合作組織，合作社的立法應該符合合作社設立和運行的一般原則，即我們通常所講的“合作原則”。國際上公認的合作原則是在羅虛代爾原則的基礎上經國際合作社聯盟代表大會多次修訂而確定的。它在1966年的國際合作社聯盟第23屆大會上被濃縮歸納為六項基本原則：（1）自愿原則；（2）一人一票制原則：（3）限制股金分紅原則；（4）經營盈余或剩余為該社社員所有原則；（5）社員自治和自助原則；（6）教育原則。2002年國際合作社聯盟又增加了一個新原則，即“社區共治”原則。這些原則，既體現著合作社的理念和基本價值，也凝聚著各國合作社法制訂、實施、修訂過程中積累的經驗。

回頭審視新時期的合作社發展現狀，我們在堅持這些基本原則的基礎上，也不應該將其死板化、教條化，而應當因勢利導，選擇更符合時代發展的原則。但是，有些核心原則還是要堅守的，比如民主參與和自主自愿等，都應當在合作社立法的具體制度設計中繼續堅持。

3.合作社的三種立法模式

當今社會，世界上已經有許多國家和地區制定了合作社法或者相應的法規規章。下面筆者僅就其中主要的幾種做一個簡單的介紹，希望能對我國的合作社立法起到一定的啟發作用：

第一種模式，統一綜合立法。英國的合作社法為《產業經濟合作社法》，該法于1852年頒布，是各類合作事業的基本法。德國關于合作社的專門立法是《工商業與經濟合作社法》，該法于1867年頒布，已修改十余次。目前，西班牙、巴西、墨西哥、印度、等國家均采用此立法模式。這種立法模式的優點在于既統一規整又相對比較全面，能形成一個專門針對合作社進行規定的體系。

第二種模式，將有關合作社的法律規范置于民商法典中。在這些國家和地區中，合作社法是民法典或商法典的一部分，如專章、專節的形式。荷蘭、比利時、新西蘭等國家都采用該立法模式

第三種，也是筆者認為我國現階段應堅持的立法模式，即統一與專門立法結合。該立法模式是既制定合作社基本法，也針對比較特殊的合作社制定部門合作社法。我國臺灣地區就是在制定《合作社法》的同時，還頒布了《信用合作社法》。這一立法模式能從宏觀和微觀兩個角度全面把握我國的合作社相關法律法規，值得推崇。

以上就是合作社的三種立法模式。雖然筆者認同第三種做法，但我們也不能簡單地評判它們孰優孰劣，最主要的還是看其能否適應本國和地區的現實發展需要。對于我國來說也是一樣，一味地照搬照抄和盲目冒險都是不可取的。

二、我國合作社立法：現狀與問題

1.我國合作社立法的現狀

在中國，合作社這一概念早已有之。比如1934年頒布的《合作社法》以及后來的各種條例和規章。2007年7月1日《農民專業合作社法》的正式頒布實施，使合作社的發展有了全新意義上的法律保障。但是，這部法律還存在著很多值得改進的地方，有一些也不再適應合作社的發展和最新趨勢。而且，除了《農民專業合作社法》外，我國現階段并沒有其余的有關合作社的立法。這就必然導致我們在這一方面的規定有所欠缺。

2.我國合作社立法的問題分析

首先，2006年制定的《農民專業合作社法》屬于特定領域的專門立法。專門立法都免不了會有一個最大的通病，那就是法律的適用范圍不夠廣泛。其在法條中明確規定：農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。自此我們可以發現，該法僅適用于農民專業合作社，而不適用于其他合作社或合作性質的組織，也不適用于非專業的農民合作社。如此狹窄的適用范圍，迫使我們另尋道路以跟上現實的需要。

其次，從具體制度設計上看，我國現行合作社立法存在的問題主要有以下兩個方面：

一是產權關系還不夠清楚。我們很難從法條中直接看出合作社的產權關系，而且在很大程度上，社員的主體權利并沒有真正得到確認。

二是合作社的性質與合作制的本質相分離，為社員服務的宗旨貫徹不力。比如在實際生活中，有些合作社為了突出顯示自己的“非營利性”，常常忽視了社員也需要盈利的現實，導致合作制的本質不能得到充分體現，社員的利益也必將受損。

這些問題使得學者和法律界開始思考一個問題：那就是如何才能更好地規范我國合作社這一日漸發展的領域。我們及其迫切地呼吁，構造一個良好的合作社制度，既能解決法律規定不夠全面的問題，也能彌補現行立法中，沒有規定或者規定不嚴的缺陷。

三、我國合作社的立法構造

上文中，筆者已經提到了當今世界合作社法的三種主要立法模式。他們各有特點，并且都是隨著合作社的變化而隨之調整完善的。在我國，理論界對于立法模式的選擇亦有不同的意見，下面我將就我國合作社的立法模式選擇以及內部治理模式簡單講講自己的看法。

1.我國合作社立法的基本模式選擇

考慮到我國合作社發展的歷史及現狀，也為了更加全面準確地規范合作社活動，我國應當采取世界大多數國家的做法，即綜合立法加專門立法的模式。理由如下：

首先，從實際意義上講，有利于迅速擺脫法律空缺的窘境。我國雖已經制定了一些合作社法律、法規，但還不夠豐富，不夠全面。一些類型的合作社，如消費合作社等，在現實中已經大量出現，卻缺少相應的合作社法律、法規對它們給以必要的保護與規范。如果制定一部合作社的基本法，可以在短時間內便解決這個問題。

其次，從邏輯結構體系看，合作社法不宜納入民法典中。其一是由于我國的法制發展程度還沒有到達特別先進的程度，民法典短期內也很難出臺；同時，我國合作社組織形態尚未定型，民法典不能為合作社制度提供彈性空間。[]因此，需要對合作社進行專門立法。

最后，在合作社基本法制定之后，針對特殊領域的合作社制定單行的合作社專門法。《農民專業合作社法》的制定不失為一個很好的先例，我們要在此基礎上充實單行法的內容，比如可制定諸如《保險合作社法》、《農村醫療合作社法》等相關類型的單行法，與合作社基本法雙管齊下，相得益彰，共同為我國的合作社發展服務。

2.我國合作社立法的內部治理模式選擇

通過定義就可以看出，合作社的一個顯著特點就在于它是一個自治聯合體。我們必須確保社員對合作社的管理享有民主控制權。雖然我們強調，合作社并非一個以營利為目的的組織，但一定的經濟收益是一切上層建筑的根本保障，社員要有一定的市場交易的性，才能使合作社獲得長久生存。

在組織機構的設立上，合作社應當建立由全體社員組成的社員大會，行使合作社最高管理權。同時，由社員民主選舉產生的代表所有社員的的相應機構、以及監事會，民主選舉產生的機構可以決定聘請經理，由執行經理負責合作社運作，形成規范化合作社治理結構，規范運行。

其次，在選舉制度上。由于合作社的性質不同于普通企業，它就不能像企業一樣實行一股一票的選舉制度。它的人合性決定了，社員的身份就代表了選舉資格，應當依成員資格按照每個社員享有一票的制度選舉法人機構，并將其置于全體社員平等控制與監督之下。

最后，合作原則的一個核心內容就是堅持所有的社員按交易額分配盈利。誰對合作社的貢獻最大，誰就應當享有更多的權利，而不單單是通過擁有資產來受益。我們建立合作社的目的并不是為了盈利，而是想通過彼此互助合作來維護自身的利益。當然，合作社發展到今天，已經涉及社員的投資及股權設置問題，對此問題，在我國合作社立法時應作出相應的規定。

3.合作社立法應厘定相應外部關系

我們說，政府應該成為合作社發展的主要推動力。合作社的外部環境主要是政府的服務質量和宏觀的法律環境，對這方面的規定也必定制約著合作社的發展。雖然我們更應該強調合作社的內部規制，但如果能夠處理好合作社與政府或其它法律的關系，必將事半功倍。

在這方面，我們可以參照其它國家的做法。在合作社立法的時候，單獨設置一些政策，鼓勵外部個人、企事業單位或者政府對合作社進行支持，必要時可以得到一定的回報，達到雙贏的效果。

四、結語

總之，從合作社的立法模式到合作社的制度和立法效率，都對我國合作社的發展至關重要。我們要在借鑒其它國家成果的經驗上，走出一條適合自己國情的道路，真正實現合作社“為社員服務”的宗旨。

[1]郭富青.《制定我國合作社法的構想》.北京大學出版社，2007版

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