關于長江上游航道維護預算定額的探討

江 勇

（長江重慶航道局，重慶 401147）

一、上江上游航道維護管理單位情況及經費預算現狀

（一）長江上游航道維護管理單位的情況簡介

長江上游航道維護管理單位為國家公益性差額預算單位。主要擔負著長江上游航道維護任務，主要職能是航道維護、航道行政管理和航道整治建筑物維護。長江上游航道維護單位經歷了長江三峽工程135（139）m 逕流發電期（2003 年6 月）、156m 初期蓄水運行期（2006 年汛后）和175m 試驗性蓄水運行期（2008年汛后），2003 年、2005 年、2010 年航路改革，航道也由單一的大型山區天然航道變為由常年庫區航道、變動回水區航道、山區天然航道以及橋區航道組成的復合型航道。而航道生產特點的巨大變化也將直接導致航道維護經費的使用發生相應變化。

（二）航道維護經費的主要來源及存在的問題

長江上游航道維護管理單位“一上”預算主要是根據本單位航道維護計劃及維護工作量編制經費需求數。但因無定額標準，財政無法對所需經費進行核實。因此，財政下達“一下”預算控制數自2009 年以來基本支出航道維護預算經費未增長，而在實際工作中的增量費用只能通過項目經費彌補。

2009 年國家實行費改稅后，原航養費征收返還的預算外資金全部轉換為預算內資金。國家“十一五”期間加大了長江航道基礎設施建設投入，增加了大量新設備。而長江上游航道維護單位一方面是生產性經費總量基本不變，另一方面卻要面對材料市場價格提高和維護成本增加，造成航道維護經費不足。雖然國家財政通過專項資金的方式解決了部分運行維護費用，但仍然不能有效解決航道維護經費不足的問題，航道維護質量得不到有效提高，與建設暢通、高效、平安和綠色的高等級長江航道差距甚遠。

二、制定長江上游航道養護定額的必要性

（一）預算定額實施符合國家對航道長期發展的要求

國務院出臺的《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》，將重慶建設長江上游航運中心上升為國家戰略，重慶水運發展再次提速升級。2011 年，重慶市水路貨運量、港口吞吐量雙雙突破億噸大關，分別達到1.18 億t、1.16 億t，同比增長21.7%、20%。建設上游航運中心在對長江航道適應能力、承載能力、服務能力以及科學發展能力提出新的更高要求。盡管在三峽水庫175m 試驗性蓄水完成后，長江上游航道維護管理單位先后提高了涪陵李渡至羊角灘、羊角灘至蘭家沱河段航道維護尺度，以滿足日益發展的航運需求。但由于底子薄，長期以來資金投入不足，航道基礎設施條件落后，水資源綜合利用不夠等原因，使得航道發展仍是綜合運輸體系的短板，還不能很好地適應國家區域經濟發展戰略，仍然處于“瓶頸緩解”的發展階段。因此積極推動預算定額的開展，保證航道生產養護有充足的資金供給，全面提升庫區航道的公共服務能力，是迫在眉睫的任務。

（二）定額標準的制定有利于資金的優化配置

定額標準的制定并不是將指標僅較上年數據作出增量調整，而是從零開始進行測算，無論該項目是歷史項目還是新增項目，均應該基于現階段的具體情況，對其單位定額標準進行測算，以期可以獲得準確的預算數據，將財政資金合理地分配給各項具體開支，保證了財政資金的優化配置。而不是當遇到實際問題時，發現財政資金短缺，或者在制定預算過程中盲目地在歷史數據上增加數字，導致資金的無序閑置。這也是制定定額標準最本質的特征。

從廣義的角度分析，在實際的航道維護工作中將涉及航標維護和航道測量等方面的各項不同的項目，通過制定單位定額標準，可以確定一項生產經營活動的邊際成本，根據邊際成本和邊際效益的比較，可以將有限的資金內用于效益最大的生產活動。

在長江上游航道維護、養護和生產的工作中，就每項指標制定定額標準的成本是巨大的。因此在資金有限的大環境下，航標維護和航道測量是現階段工作的基礎和重點,應當嚴格制定定額標準；而對后勤保障部門的公務開支，直接利用歷史數據來測算即可。

三、關于制定長江上游航道養護定額標準的探討

（一）長江上游航道養護定額編制的內容

航標維護定額是長江上游航道維護管理單位的最主要指標，該指標測算制訂了長江航標日常維護管理、修理、維護保養費用，可作為申請航標年度維護管理、修理、維護保養費用的依據，也可作為交通運輸部下達航標年度維護管理、修理、維護保養費用撥款的數據基礎。

航道測量定額也是長江上游航道維護管理單位的主要指標，該指標測算制訂了長江航道維護測量，包括控制測量、地形測量、水深測量和水文測驗等專項測量。

（二）長江上游航道養護定額編制的依據及方法

目前長江上游航道養護定額編制的依據是《內河航道維護技術規范》、長江航道維護管理的有關工作規定、實施細則和質量考核標準等。

長江上游航道養護定額編制的方法很多，其中現階段的制定方法主要是統計測定法，該方法主要是通過獲取的長江上游航道維護管理單位歷史統計數據及工作量為基礎，并結合現階段的技術水平，經濟發展環境、物價水平等來確定各項指標的單位定額標準。

其次是根據國家、行業的標準，按照現階段最適應航道生產養護工作的生產技術條件和最合理的操作程序，直接確定指標的單位定額標準。

還可以引入德爾菲法，也稱為專家規定程序調查法。該方法需要先成立由行業專家組成的專家小組，由調查者負責擬定調查表，采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的預測意見，經過幾輪征詢，使專家小組的預測意見趨于集中，最后做出最符合實際情況的結論。

但在實際制定定額標準的工作和操作中，各項指標所涉及的內容和獲取數據的方式都有較大差異，部分指標，諸如航道測量的各項指標具有較強的專業性，因此綜合地運用統計測定法、國標、行標以及德爾菲法等方法來確定各項經費的單位定額標準，會得到比較準確的結果。

四、制定長江上游航道養護定額思考與展望

（一）歷史數據制約導致的定額合理性問題

歷史數據是在當時的條件下，受多方面因素制約，反映了當時的特定情況。長江上游航道的具體情況每年是變化的，隨著國家基本建設不斷的投入加大，新的設備和新技術的運用，以及航道維護水深的不斷提高，維護工作量和完成工作難度也是變化的，而現階段的預算是根據長江上游航道維護管理單位2008 和2009年度航標實際維護管理、修理、維護保養費用資料編制的，沒有深入考慮市場環境變化等客觀因素。

長江上游航道維護是天然河流上進行，獨一無二，長江上游航道養護的部分指標還沒有可參照的定額標準基數，因此完全脫離歷史數據的零基預算法也有起局限性，我們應當結合長江上游航道維護特點，在現行的條件下將一些重點項目（包括金額重大的和在航道維護中作用重大的）切實實施定額預算標準，而對于一些歷年變化不大或定額標準不易制定的項目則可根據原定額標準進行修正計算。

（二）長江上游航道養護定額的修訂性問題

一年中季節變化對航道養護的影響以及每年自然條件的不同，如水深的變化、枯水期的時間長短等，這些指標的變化將引發航道維護的難易度的變化，從而導致設備的使用率、出航的時間相應發生變化，這也使長江上游航道養護定額與其他工程定額相比存在較大的區別，如不及時進行調整和修正，那么制定長江上游航道養護定額就失去了他本身的意義。因此，在定額制定過程中，要注重航道養護定額與長江上游航道維護管理的實際工作相結合，促使財務部門和相關航道業務部門積極配合、參與其中，其次是必須保證數據的真實性和合理性。而如何保證數據的真實合理，一方面可以通過長江上游各單位提供的當年數據進行橫向比較分析，另一方面對于一些諸如設備用電量等具體指標，則可以根據設備的功率等技術手段進行驗證，或參照一些國家或行業相應標準。

綜上所述，長江上游航道生產單位全面推進預算定額標準不僅有助于本單位合理、準確預測未來一年經費需求，切實解決長江上游航道發展經費不足的問題，也有利于財政部門核實和驗證撥款的準確性和合理性，保證財政資金有的放矢地用于航道發展最需要的地方。為建設暢通、高效、平安和綠色的高等級的長江航道提供扎實的保障。

[1]國務院關于加快長江等內河水運發展的意見.

[2]關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見.

[3] 解艷雄.交通事業單位預算定額標準測定方法研究——水上公益通信單位[D]. 武漢：武漢理工大學，2003.

[4] 交通事業單位預算定額標準及其測定方法研究課題組. 交通事業單位預算定額標準測定方法研究——水上公益通信單位預算定額標準測定方法研究[J]. 交通會計，2003（04）.